Der NAP ist da - wo bleiben die Jobs?

Eine erste Einschätzung des österreichischen Nationalen Aktionsplan für Beschäftigung, vorgenommen vom BEIGEWUM (Beirat für gesellschafts-, wirtschafts- und umweltpolitische Alternativen).

Dazu zwei Vorbemerkungen: Verglichen mit anderen Mitgliedstaaten der EU stellt sich erstens die österreichische Arbeitsmarktlage in Hinblick auf viele Indikatoren (Arbeitslosenquote, Beschäftigtenquoten, etc) vergleichsweise günstig dar. Daher ist sicherlich der Handlungsdruck, verglichen etwa mit Spanien oder Italien, hierzulande geringer. Für die Bewertung aller NAPs gilt zweitens aber auch, daß das "arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitische Rad" nicht jedes Jahr neu erfunden werden muß: d. h. aber, daß es naheliegend ist, wenn die Mitgliedstaaten u. a. auch ihre bisherigen Maßnahmen unter den neuen Überschriften (also den 19 EU-Leitlinien zur Beschäftigungspolitik) zu "verkaufen" suchen.

Am Beginn unserer kritischen Einschätzung soll aber auf vier positive Aspekte hingewiesen werden:

- Es finden sich zwei globale Zielsetzungen - die Beschäftigung soll um etwa 100.000 Personen bis zum Jahr 2002 zunehmen und die Arbeitslosigkeit sollte auf 3,5 Prozent reduziert werden können -, die doch als deutliche Vorgaben verstanden werden müssen. Die Politik wird sich zukünftig daran messen lassen müssen.
- Im Bereich der Jugendausbildung und
- bei der aktiven Arbeitsmarktpolitik werden Schwerpunkte gesetzt, die auch in Form von budgetären Auswirkungen zum Ausdruck kommen. Der österreichische NAP geht
- auf alle Leitlinien ein; damit ist die Liste an positiven Bemerkungen aber auch schon wieder beinahe zu Ende.

Von einem Aktionsplan wird gemeinhin erwartet, daß er Auskunft gibt, was wann wer zu welchem Zweck und mit welchen Mitteln tun soll. Es geht also um Zielsetzungen, Verantwortlichkeiten, Budgets, Maßnahmen und Zeitpläne. Wird der NAP als handlungsleitender Aktionsplan betrachtet, lassen sich folgende kritische Thesen begründen:

Keine Strategie

Dem NAP fehlt eine konsistente Strategie für die Bekämpfung von Arbeitsmarktproblemen.

Die österreichische Regierung rühmt sich, im NAP eine umfassende und koordinierte Beschäftigungspolitische Gesamtstrategie entwickelt zu haben. Und tatsächlich reichen im NAP die Vorschläge von traditioneller Arbeitsmarktpolitik über das duale Ausbildungssystem bis zu Unternehmensansiedlung, Schul-, Familien- und Technologiepolitik. Es ist allerdings nicht gelungen, die Vorschläge zu Aktivitäten in eine Gesamtstrategie zu fassen, die Wirkungsmechanismen und Prioritäten aufzeigt.

Vielmehr dominieren den NAP unter den Überschriftsthemen der 19 Leitlinien eine erstaunliche Mischung aus längst umgesetzten Maßnahmen, Allgemeinplätzen vagen Wünschen und Ideen. Es fehlen dabei fast durchgängig Festlegungen bezüglich der Art und des Ausmaßes der Wirkung, insbesondere auch hinsichtlich von Beschäftigungseffekten.

Keine Erfolgsindikatoren

Der NAP vermeidet weitgehend Festlegungen von Erfolgsindikatoren. Selbst in jenen Bereichen, in denen der NAP konkrete Maßnahmenvorschläge bietet, fehlen Einschätzungen erwarteter Wirkungen. Dabei bestehen innerhalb der Arbeitsmarktpolitik - wie auch in anderen Politikfeldern - Erfahrungen bezüglich der Wirksamkeit von Maßnahmen, die in vielen Evaluationen und Forschungsprojekten untersucht wurden. All dieses vorhandene Wissen hat keinen Eingang in den NAP gefunden.

Als quantitative Zielsetzungen bleiben die Festlegungen, daß:

- bis 2002 "... die Beschäftigung um etwa 100.000 zunehmen wird und sich die Arbeitslosigkeit auf einen Wert von nahe 3,5 reduzieren dürfte" (NAP, S.15);
- bis 2002 "20 Prozent der Arbeitslosen in Maßnahmen zur (Wieder-)Eingliederung in den Arbeitsmarkt einbezogen werden." (NAP, S.15);
- bis 2002 "der Übergang von Jugendlichen bis 25 Jahren und von Erwachsenen in Langzeitarbeitslosigkeit halbiert wird." (NAP S.15);
- bis 1999 weitere 18.000 Kinderbetreuungsplätze geschaffen werden sollen. (NAP, S.40);
- mittelfristig ein Anteil von weniger als 15 Prozent, langfristig von unter 10 Prozent der 20- bis 24-jährigen ohne weiterführende Ausbildung sein soll (NAP, S.23);
- bis 2000 Schaffung eines Freibetrags und 4000 zusätzlicher Ausbildungsplätze für Lehstellensuchende.

Besonders stolz zeigt sich die Regierung auf die Punkte 1 bis 3. Bei näherer Betrachtung relativieren sich aber die hier versprochene Leistungen: Die 100.000 zusätzlichen Beschäftigten werden, so sagen es die Wirtschaftprognosen voraus, weitgehend vom Konjunkturaufschwung beigesteuert. Die Verringerung der Übertrittsquoten in Langzeitarbeitslosigkeit wird in der Praxis hauptsächlich nicht durch eine erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt geleistet werden können, sondern durch Integration in Maßnahmen. Damit werden arbeitsmarktpolitische Maßnahmen leicht zu einem Verwaltungsakt der "Bemaßnahmung" umfunktioniert, mit dem Ziel der kosmetischen Veränderung von Statistiken. Ungeklärt bleibt gegenwärtig die Frage, wieweit die Einbeziehung in arbeitsmarktpolitische Maßnahmen die Beschäftigung wirklich erhöhen wird können.

Keine Verantwortlichkeiten

Das Problem bei der Umsetzung von umfassenden und koordinierten Strategien - wie der NAP eine sein möchte - ist die geeignete Festlegung von Verantwortlichkeiten, Akteuren und deren Kooperationsmechanismen. Eine Planung müßte das Zusammenwirken verschiedener Maßnahmen und Akteure spezifizieren, die zu einer koordinierten Verfolgung einer Strategie nötig ist. Diese Spezifizierung ist im NAP selbst nicht vorgenommen. Die notwendigen Strukturen - eine interministerielle Steuergruppe mit Unterarbeitsgruppen, Einzeiverantwortlichen für die einzelnen Maßnahmen, Evaluationen etc. - wurden inzwischen zwar aufgebaut, sind aber für die Öffentlichkeit nicht mehr sicht- und kontrollierbar.

Nur in jenen Bereichen, in denen Institutionen der Sozialpartner für die Umsetzung von Maßnahmen in Frage kommen, wurde im NAP nicht vergessen, für diese eine führende Rolle in der Umsetzung festzuschreiben.

Finanzielle Abdeckung ungeklärt

Wenn der NAP schon nicht in der Lage ist, neue Strategien zu konkretisieren, so könnte er wenigstens klare Aussagen zu einem deutlich stärkeren finanziellen Engagement enthalten. Dies würde zumindest einen Ausbau der derzeit durchgeführten Maßnahmen erlauben. Zumindest das sollte eine Initiative leisten, die sich "Aktionsplan" nennt.

Kaum evaluierbar

Die Bewertung der Zielerreichung des NAP ist aus den genannten Mängeln in der Festlegung von Erfolgsindikatoren, Verantwortlichkeiten, Zeitplänen und Prioritätensetzung nicht umfassend möglich. Trotzdem wird der NAP wohl als Erfolg verkauft werden. Das kann auf der einen Seite dadurch gelingen, daß die wenigen quantifizierten Ziele annähernd erreicht werden (siehe oben) und andererseits können gute Projekte und Initiativen ausgewählt werden, die als Beispiele der erfolgreichen Umsetzung des NAP präsentabel sind. Dies ist schon alleine deshalb möglich, weil fast alles, was in Österreich an Maßnahmen existiert, im NAP Erwähnung findet. Durch die Vermischung von bereits existierenden Maßnahmen mit neuen Initiativen ist der ".extra value" des NAP an vielen Stellen schwer einzuschätzen.

Resümee

Aus der sozialpartnerschaftlichen Entstehungsgeschichte des österreichischen NAP ist erklärbar, warum er an so vielen Stellen vage und unklar bleibt. Es zeigt sich auch, daß man zwar brav zu den 19 Leitlinien allgemein gehaltene Texte formulierte, aber sich eben nicht die zentrale Frage gestellt hat: Was sind die Hauptprobleme der Arbeitsmarktlage in Österreich und auf welche Art und Weise kann in dem Rahmen, den die 19 Leitlinien vorgeben sinnvoll darauf reagiert werden?

Auch die Europäische Kommission bemängelte am österreichischen NAP den zu geringen Konkretisierungsgrad, die fehlende Klarheit über Budgets und die mangelnde Kohärenz der Maßnahmenpakete. Zur Ehrenrettung des österreichischen Planes sei aber festgehalten, daß die NAPs anderer EU-Mitgliedstaaten ähnliche und oftmals gravierendere Schwächen aufweisen.

Insgesamt entsteht der Eindruck, daß mit dem NAP zwar ein Bekenntnis zu offensiveren Strategien gegen Arbeitslosigkeit erfolgt ist, diesem aber wenig konkrete Aktivität folgt.

Zudem werden wichtige Ansätze zur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit ausgeblendet:

- Es finden sich in den EU-Leitlinien keine klaren Stellungnahmen zum Einsatz der Geld- und Fiskalpolitik auf nationaler und europäischer Ebene;
- Arbeitszeitverkürzung, sei es Wochen-, Jahres- oder Lebensarbeitszeit finden keine systematische Berücksichtigung;
- Experimentelle (innovative) Arbeitsmarktpolitik findet zu wenig Erwähnung;
- Konzepte zur Koordinierung von Politikbereichen werden nicht entwickelt. Es bleibt bei der Feststellung von Koordinationsbedarf und einer Aneinanderreihung von unterschiedlichsten Maßnahmen, ohne erkennbare übergeordnete Strategien.

Wenn auch der österreichische NAP den Problemen nicht gerecht wird, bleibt als wichtigstes positives Element, daß die Diskussionen um beschäftigungspolitische Fragen ganz allgemein durch den NAP belebt wurden. Aufgrund der erhöhten öffentlichen Aufmerksamkeit ist ein gewisser Handlungdruck entstanden. Die Chance auf eine Verbesserung des NAP und damit auch der Maßnahmen im Kampf gegen die Arbeitslosigkeit ist schon bald gegeben: spätestens bei der Überarbeitung der EU-Leitlinien zur Beschäftigungspolitik im Frühjahr 1999.

Dieser Beitrag ist der gleichnamigen Broschüre des BEIGEWUM - Beirat für gesellschafts-, wirtschafts- und umweltpolitische Alternativen entnommen. Zu beziehen um öS 120,- beim BEIGEWUM, Postfach 162, 1015 Wien.