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Outsourcing

Ausgliederungen sind nützlich. Fragt sich nur: für wen?

Von Richard Koller.

Die Struktur der bisher ausgegliederten Bereiche unterschied sich sehr stark und erlaubte verschiedene Motivationen für und wider die Privatisierung. Große Wirtschaftsbetriebe im Eigentum des Bundes, wie Bahn und Post, hatten schon immer ein eigenes Dienstrecht, eigenes Gehaltsschema usw. Hier diente die Privatisierung dazu, um endlich einen "Schnitt" machen zu können und alle bisher erkämpften Rechte der Beschäftigten neu debattieren bzw. abschaffen zu können.

In großen Bundesdienststellen, in denen verschiedene Interessen aufeinander stießen, wie etwa beim Arbeitsmarktservice (AMS) fand der Gedanke der Privatisierung breite Unterstützung bei leitenden Angestellten und Mitarbeitern: Vernünftiges Arbeiten war bei den dauernden Kollisionen von Anweisungen und politischen Interventionen nur schwer möglich, die Mitarbeiter waren überlastet und schlecht bezahlt.

In kleineren Einheiten, wo der hoheitliche Anteil der Aufgaben erheblich war, waren zumindest die leitenden Angestellten schnell von der Vorstellung zu begeistern, endlich ohne Stellenplan und Gehaltsrestriktionen des Bundes Leute aufnehmen zu können, um die bereits überbordenden Aufgaben zu erfüllen. Daß gerade diese Vorstellung von den bisherigen Ausgliederungen Lügen gestraft wird, ist eine andere Sache. Privatfirmen haben mit Kosten zu tun und nicht mit Erwägungen der Nützlichkeit für die Allgemeinheit. Meist hat sich daher weder an der Gehaltssituation noch an der Personalknappheit und Arbeitsüberlastung geändert, bloß die Aufgaben sind nach der Privatisierung noch viel mehr geworden als früher.

Dilemma für die Beschäftigten

Gleichzeitig ergeben sich unangenehme Nebeneffekte für die Beschäftigten der nunmehrigen Privatfirmen. Denn der Bund hat zwar als Eigentümer nach wie vor Interesse an einer sparsamen und effizienten Führung dieser Einheiten, aber keinerlei Interesse mehr an den ehemaligen Bundesbediensteten, die er elegant los geworden ist.

In Privatfirmen dienstzugeteilte Beamte sind seither teilweise weder - noch, weder wirklich Beamte noch normale Angestellte der Firmen, in denen sie arbeiten. Aufstiegschancen in den Firmen haben sie als Fremdkörper nicht, außer sie verzichten auf den Beamtenstatus. Die zuständigen Ministerien interessieren sich für sie aber überhaupt nicht mehr, großteils inklusive der zuständigen Personalvertretungen. Oft wären die Firmen sogar bereit, den Gehaltsstatus von Beamten zu verbessern, weil sie qualitativ höherwertige Arbeiten leisten als früher. Das scheitert aber häufig an der mangelnden Bereitschaft der dienstrechtlich zuständigen Ministerien, die ohne "Planposten"-Spiel nichts machen wollen oder können.

Ehemalige Vertragsbedienstete haben natürlich eine völlig andere Situation. Für sie gibt es verschiedene Perspektiven je nach Verhandlungsqualität vor der Ausgliederung. In manchen Fällen bleiben sie Vertragsbedienstete und halten das auch noch für einen Vorteil. In anderen werden sie einfach zu Privatangestellten. In der häufigsten Variante werden sie per Gesetz zwar zu Privatangestellten, aber mit "gewissen" kleinen Einschränkungen, die sie eigentlich nach wie vor an die nachteiligen Folgen einer Beschäftigung im öffentlichen Dienst binden.

So kann ihre Dienstzeit etwa den Regeln des Beamtendienstrechts angeglichen werden. Ihre "Fachaufsicht" kann dem jeweils auftraggebenden Ministerium unterstellt sein, wodurch sie Urlaube, Krankenstände und Sonstiges vor zwei Arbeitgebern zu rechtfertigen haben. Ihre Arbeitsleistung kann vom direkten Arbeitgeber und dem "Kunden" (sprich dem Ministerium, das sie ausgegliedert hat) beurteilt werden. Ihre Möglichkeiten zur Weiterbildung, zur Übernahme qualifizierter Tätigkeiten, zum beruflichen Aufstieg können an die Zustimmung der Ministerialbürokratie gebunden werden. Kurz, ihre Perspektiven einer beruflichen Laufbahn können an die persönliche Abhängigkeit vom Wohlwollen einer außerhalb ihres Arbeitsbereiches gelegenen Instanz, eines ehemaligen Vorgesetzten oder eines völlig unbekannten Rädchens im Getriebe der öffentlichen Verwaltung, zum Teil auch an das Funktionieren einer außerberuflichen Bürokratie gebunden werden.

Noch einmal anders ist die Situation für die neu aufgenommenen Beschäftigten nach der jeweiligen Ausgliederung. Sie haben meist privatrechtliche Verträge, teilweise gelten aber auch für sie nachteilige Vorschriften aus dem Bundesdienstrecht wie z. B. Arbeitszeitregelungen oder Gehaltseinstufungen. Gleichzeitig genießen sie aber keine der Vorteile, die die aus der Ausgliederung übernommenen Beschäftigten haben wie verbesserter Kündigungsschutz, Sonderleistungen des Arbeitgebers wie Belohnungen usw. In einigen Fällen haben sie einen eigenen Betriebsrat, während für die übrigen Beschäftigten nach wie vor die Personalvertretung wirkt. Daß eine sinnvolle Vertretung bei dieser Zersplitterung der Belegschaft sehr schwierig werden kann, lag wohl nicht in der oberflächlichen Absicht des Dienstgebers bei der Ausgliederung, schafft ihm aber im Nachhinein betrachtet nicht geringe Vorteile.

Aus all dem entstehen Situationen, in denen die Arbeitszufriedenheit sinkt, die Bedenken vor der Ausgliederung praktisch bestätigt werden, die Motivation sich gegen Null bewegt, die Qualität der Arbeit leidet und letztlich alle Beteiligten unzufrieden sind.

Die Illusion der Kompetenz

Eines der interessantesten Phänomene im Zusammenhang mit den Ausgliederungen im öffentlichen Dienst ganz allgemein ist die fiktive Vorstellung, die Beteiligten eines solchen Dramas könnten oder sollten plötzlich, durch das Faktum ihrer Verabschiedung aus dem "geschützten" öffentlichen Bereich Qualifikationen erwerben, die sie in der rauhen Welt des privatwirtschaftlichen Marktes zu kompetenten Akteuren des Geschehens machen.

Weder sind die ehemaligen Beschäftigten einer öffentlichen Dienststelle durch das Faktum ihrer Ausgliederung nun plötzlich ganz normale Angestellte, die ihre Recht und Pflichten kennen und sich in der neuen Umgebung zu bewegen wissen. Noch sind selbstverständlich die ehemaligen Vorgesetzten, Leiter von Dienststellen, Abteilungen und Gruppen plötzlich privatwirtschaftliche Manager, verstehen etwas von ihrem neuen Geschäft und den Gesetzmäßigkeiten des Marktes. Geschweige denn haben sie eine Vorstellung von den gesetzlichen Bedingungen, Verordnungen und Vorschriften, unter denen sie plötzlich "produktiv" werden sollen und eine Verantwortung für das Betriebsergebnis übernehmen sollen.

Natürlich kann man ihnen keine Vorwurf daraus machen, daß sie nicht einmal die einfachsten Grundsätze einer betriebswirtschaftlichen Führung eines Unternehmens kennen. Viel mehr könnte man denjenigen Einiges anlasten, die sie mit einer solchen Aufgabe betraut haben. Aber auch die Gegebenheiten solcher Neubesetzungen sind ja mit zahlreichen historischen Voraussetzungen, Vorbehalten, Machtspielen und sonstigen Ausschnitten aus der Realität unserer Gesellschaft behaftet, die häufig nicht zur besten möglichen, sondern zur einzig logischen und damit fragwürdigsten Lösung solcher Situationen führen.

Die umfangreichen Auflagen bezüglich Schutzvorschriften, Begrenzungen von Arbeitszeit und -umfang, die Unterschiede der Handhabung von Arbeitnehmerrechten im öffentlichen und privatwirtschaftlichen Bereich tun ein Übriges, um die Tätigkeit dieser neuen Manager bzw. ihre Versäumnisse zu einem Problem zu machen. Auch wenn die genannten Bedingungen genauer betrachtet größtenteils Auslegungssache und Gegenstand von praktischen Interpretationen sind, wo ein weiter Spielraum für "gestaltendes Wirken" gegeben ist, kann man von diesen Leuten keine Wunder erwarten und eher hoffen, daß sie den alten Gepflogenheiten einer "verträglichen" Lösung anhängen und sich nicht plötzlich als zwar inkompetente, aber konsequente Verfechter einer feudalen Verwertung der Arbeitssklaven zu profilieren versuchen. Die Möglichkeiten zu Letzterem werden ihnen in den bisherigen Lösungen von Ausgliederungen, Teilprivatisierungen und sonstigen Kindesweglegungen im öffentlichen Bereich leider durchaus geboten. Praktische Beispiele für alle möglichen Varianten einer Gestaltung dieser Problematik sind dem Autor bekannt.

Wer zu spät kommt ... 
(zur Vergangenheit der Gewerkschaft)

Wo waren bei all dem die Gewerkschaften? Warum gab es hier keine massiven Interventionen und korrigierende Eingriffe im Interesse der Beschäftigten? Die im Zuge der Zerschlagung der verstaatlichten Industrie angenommene Defensivhaltung des ÖGB setzte sich zunächst als Generalstrategie für alle Bereiche des gewerkschaftlichen Kampfes durch. Daraus entwickelte sich aber eine gefährliche Situation für die Gewerkschaften insgesamt.

Das bloße Verteidigen "wohlerworbener Rechte" konnte gegenüber einer von den politischen Meinungsträgern mit Hilfe von Massenmedien und "gesundem Volksempfinden" gesteuerten öffentlichen Meinung leicht und zum Teil berechtigt als Verteidigen von überholten Privilegien dargestellt werden. Das daraus entstandene gespannte Verhältnis der großen Koalition zu den "Sozialpartnern", insbesondere des SPÖ-Teils der Regierung zu ihren Nicht-mehr-Gesprächspartnern aus dem eigenen Parteispektrum wäre eine eigene Überlegung wert, kann aber hier nicht näher ausgeführt werden.

Bisher am meisten von der Problematik der Ausgliederungen betroffen war die Gewerkschaft Öffentlicher Dienst. Und hier zeigt sich sehr deutlich, daß strukturell und inhaltlich das Problem noch nicht unter Kontrolle gebracht werden konnte. "Outgesourct und eingefahren ... " zitiert die Zeitschrift der Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD) Wirtschaftsminister Farnleitner, liege oft nahe beisammen. Abgesehen von der sprachlich gewagten Konstruktion und der noch gewagteren Schreibung ist dies erfreulich, denn bisher konnte man den Eindruck haben, die GÖD stehe vor den Ausgliederungen, wie das Kaninchen vor der Schlange. Aber Kaninchen machen wenigstens keine großen Worte, die GÖD dagegen gab sich bisher in dieser Frage immer staatstragend und betonte ihre Bereitschaft, an einer "Verwaltungsreform" mitzuwirken, die bisher zum guten Teil aus unüberlegten und oft auch wirtschaftlich unsinnigen Ausgliederungen bestand, während gleichzeitig im verbliebenen öffentlichen Dienst mit dem Rotstift drübergefahren wurde. "Besser meine Leute sind in einer Privatfirma, als ich kann nur zuschauen, wie sie hier einfach nicht mehr zurechtkommen", war die Meinung vieler Vorgesetzter, die dann auch die Privatisierungen halbherzig mittragen mußten. "Wir können nur schauen, daß wir wenigstens etwas von den bisherigen Rechten der Beschäftigten sichern, denn der politische Wille ist unaufhaltsam.", so die frühere Haltung der GÖD.

Seit einiger Zeit ist in der GÖD in dieser Hinsicht eine völlig andere Haltung zu bemerken, die im wesentlichen darin besteht, Ausgliederungen zunächst abzulehnen und ihre Sinnhaftigkeit zu hinterfragen. Aber diese Haltung kommt eigentlich schon recht spät, weil die große Welle der Privatisierungen bereits über den öffentlichen Dienst hinweg gerollt ist und die großen Brocken Post, Bahn, usw. schon erledigt sind. Gleichzeitig entsteht damit ein neues Problem, das man nicht unterschätzen darf: Den ausgegliederten Bereichen bleibt - weil im Eigentum des Bundes - meist auch die GÖD als zuständige Gewerkschaft erhalten. Was einerseits durchaus sinnvoll ist, weil ja in den neu geschaffenen Privatfirmen meist noch eine Reihe von Beamten arbeiten und in vielen Gebieten noch Bestandteile des alten Dienstrechts erhalten bleiben.

Andererseits konnte die GÖD bislang aber kaum mit diesen "Fremdlingen" umgehen. Privatfirmen haben andere Probleme als der öffentliche Dienst, meist andere rechtliche Voraussetzungen, von den unmittelbaren Problemen des Arbeitsvertragsrechts über die Arbeitnehmerschutzbestimmungen bis zu den Unterschieden zwischen Betriebsrat und Personalvertretung, zwischen denen gelinde gesagt Welten liegen. Die GÖD-Struktur paßt dazu praktisch überhaupt nicht: Von der Schulung der Funktionäre (großteils klarerweise Beamtendienstrecht, Vertragsbediensteten-Dienstrecht, Personalvertretungsrecht usw.) bis zu den Möglichkeiten der rechtlichen Beratung, aber auch den innergewerkschaftlichen Strukturen, die auf der Hierarchie von Dienststellenausschüssen, Zentralausschüssen und Sektionen aufbauen, ist eben alles auf die Erfordernisse der öffentlichen Verwaltung ausgerichtet.

Die wenigen Berater, die für privatwirtschaftliche Problemstellungen in Frage kommen, sind daher auch zum guten Teil überlastet und außerdem notgedrungen Einzelkämpfer. Daß sie trotz dieser widrigen Umstände in vielen Fällen durch kompetente Verhandlungsführung Erfolge erzielen können, ist großteils ihrer Bereitschaft geschuldet, auch unter Überlastung und Überforderung noch zu funktionieren und auch Lösungen zu suchen, die mit den bestehenden Strukturen nur mangelhaft übereinstimmen.

Insgesamt kann man klar sehen, daß die GÖD nur sehr wenig auf ihre zukünftige neue Funktion als Gewerkschaft mit einem erheblichen Teil von Privatangestellten vorbereitet ist. Von der Organisationsstruktur über die Qualifikation der Funktionäre bis zur Mitgliederschulung zeigen sich Mängel, die eine konsequente Interessenvertretung im Bereich der ausgegliederten Betriebe behindern wenn nicht verhindern.

Die Gewerkschafter in den ausgegliederten Betrieben sind dadurch auf weiten Strecken auf sich allein gestellt. Sie holen sich ihre Informationen und Unterstützung zum Teil in den Arbeiterkammern, pflegen Kontakte zueinander und zur Gewerkschaft der Privatangestellten, wo es Spezialisten für die Bereiche gibt, in denen Probleme bestehen und gleichzeitig Defizite in der Organisations- und Schulungsarbeit. Teilweise treffen sich bei einschlägigen ÖGB-Seminaren immer wieder dieselben Betriebsräte aus den ausgegliederten Betrieben, weil dort Gelegenheit besteht, wenigstens am Rande ihre Probleme zu behandeln. Gleichzeitig wird es immer schwieriger, den Kolleginnen und Kollegen im Betrieb zu erklären, warum sie dieser Gewerkschaft beitreten oder in ihr bleiben sollen, weil es augenfällig wird, daß die Unterstützung von dort nur sehr begrenzt sein kann.