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OUTSOURCING

Ausgliederungen sind nützlich. Fragt sich nur: für wen? Und: Was steckt wirklich hinter den Privatisierungen im öffentlichen Dienst?

Von Richard Koller.

In jeder Privatfirma wird seit einigen Jahren regelmäßig geforscht, welche Arbeitsbereiche billiger oder schneller erbracht werden könnten, wenn sie nicht im Betrieb selbst, sondern als "Zulieferung", Zukauf usw. gestaltet werden. Und so werden in bunter Reihenfolge Mitarbeiter ausgegliedert, manchmal auch verkauft, manchmal - gar nicht so selten - auch wieder zurückgeholt, wenn sich herausstellt, daß das "Outsourcing", wie diese Technik auf Neu-Managerisch heißt, nur teurer und umständlicher ist.

Konkret muß man sich dabei auch solche sinnvollen Dinge vorstellen, wie eine zentrale Telephonvermittlung der Niederlassung eines Großkonzerns in Wien, die ankommende Gespräche nicht im Haus vermittelt, sondern aus einem Standort in Irland, weil dort angeblich die Arbeit weniger kostet und außerdem die Schutzbestimmungen hinsichtlich der Arbeitszeit, die es bei uns gibt, praktisch nicht vorhanden sind.

Ob das dann funktioniert, ist nicht Sache derjenigen, die es planen und durchführen. Unzufriedene Kunden können sich, weil markengebunden, ohnehin nicht nach einem anderen Verkäufer umschauen. Und auf dem Papier wurden wieder einige Kosten eingespart. Bis sich das mangelhafte Konzept, das hinter solchen Dingen steckt, in Bilanzen auswirken kann, haben die "Sanierer" bereits erfolgreich das Weite gesucht und sind dabei, mit den hier gewonnen Erfahrungen - und deswegen mehr Gehalt - woanders ihre Vorstellungen von der schönen neuen Arbeitswelt zu verwirklichen.

Ausgliederungen im öffentlichen Dienst

Diese Entwicklung ist der Öffentlichkeit nicht verborgen geblieben, schon wegen ihrer negativen Auswirkungen für die jeweiligen Kunden. Es war daher nicht verwunderlich, daß auch die "öffentliche Hand", wo die lang zerredete Verwaltungsreform bisher keinerlei vernünftige Verbesserungen mit sich brachte, angesichts der hereinbrechenden Flut von Gesetzen und Sparpaketen eher zu einer Verschlechterung der "Leistungsbilanz" führen mußte, solche Ideen zu entwickeln begann. Dies natürlich unbeschadet der Tatsache, daß auch im privatwirtschaftlichen Bereich inzwischen nicht alles so rosig aussieht, wie es sich die Rationalisierer wünschen würden und warnende Stimmen auftauchen, die aus der bisherigen Erfahrung so manchen Optimisten zur Vorsicht führen sollten. Mit gewaltiger koalitionärer Anstrengung und einigen Ho-Ruck-Aktionen werden seit einigen Jahren daher auch im Bundesdienst Teilbereiche ausgegliedert oder ganze Dienststellen "privatisiert".

Entgegen kommt diesen Absichten die triste Situation in den meisten Dienststellen. Die Arbeitsbelastung steigt, die Aufgaben nehmen zu, die Gesetze und Vorschriften werden mehr und immer komplexer. Die Budgetmittel werden gleichzeitig eingeschränkt, das Personal vermindert. Die Hoffnungen, sich in einer "privaten" Situation besser bewegen zu können, waren daher bald in vielen Bereichen des öffentlichen Dienstes größer als die Bereitschaft, sich die Folgen genau zu überlegen. Denn die Bedingungen und Voraussetzungen von Ausgliederungen im öffentlichen Bereich sind sehr unterschiedlich und passen mit den geplanten privaten Strukturen häufig gar nicht zusammen.

Andererseits wurde auch in einigen Bereichen versucht, die Versäumnisse der nicht erfolgten Verwaltungsreform durch eine Ausgliederung wettzumachen und nicht mehr reformierbare Bereiche einfach loszuwerden. Gleichzeitig boten sich die Verhandlungen über Ausgliederungen an, Interessenkonflikte und politische Differenzen zwischen den Ressorts auszutragen, Macht und Einfluß neu zu verteilen. Schließlich hatte auch jeder Minister sein Interesse, als "guter Privatisierer" und Sparmeister dazustehen, ob das Ganze Sinn machte oder nicht. Alles in allem also ideale Bedingungen für einen so sensiblen und komplexen Vorgang wie eine Ausgliederung im Bundesdienst, die jeweils ganz verschiedene Anforderungen stellt und der mit den verfügbaren Gesellschaftsformen der Privatwirtschaft nur in den seltensten Fällen Genüge getan werden kann.

Unterschiedliche Aufgaben der öffentlichen Verwaltung

Von den Aufgaben her ist in den früheren Dienststellen und Betrieben zu unterscheiden zwischen wirtschaftlichen Tätigkeiten, allgemein nützlichen Tätigkeiten ("gemeinnützig"?) und Tätigkeiten, die sich auf die Hoheitsverwaltung selbst beziehen.

Am Beispiel des ehemaligen Bundesrechenamtes, der jetzigen Bundesrechenzentrum GmbH, läßt sich dies schön verfolgen. Als EDV-Dienstleister des Bundes hatte das Bundesrechenamt Software zu entwickeln, die der Bund braucht. Das könnte jede Privatfirma auch, also eine wirtschaftliche Tätigkeit, die potentiell privatisierbar ist. Es hatte aber auch diese Leistungen ohne Aufschläge zu erbringen, ohne Gewinne und Dividende, was natürlich bei einer Privatisierung wegfällt, die Sache also teurer macht. Zudem mußte der Bund, weil er ja kein Vorbild ist, auf die meisten Vorschriften bezüglich Sicherheit am Arbeitsplatz, Schutzmaßnahmen für die Beschäftigten, Arbeitszeitbeschränkungen und Garantien von Ruhezeiten, die in der Privatwirtschaft üblich sind, keine Rücksicht nehmen. Das ändert sich natürlich auch in einer ausgegliederten Firma. Also wird nochmals alles teurer, was im Nachhinein bei den früheren Privatisierern und jetzigen Auftraggebern auf Unverständnis und Unmut stößt.

Gleichzeitig durfte das Bundesrechenamt als Dienststelle des Finanzministeriums seine technischen Einrichtungen, sein Personal und seine Leistungen zu diesen "Selbstkosten" auch anderen öffentlichen Einrichtungen anbieten, anderen Ministerien, dem Arbeitsamt usw. In diesem Sinne gemeinnützige Aspekte einer öffentlichen Einrichtung entfallen natürlich bei einer Privatisierung, was einfach heißt, daß dieselbe Leistung in Hinkunft für den Abnehmer, damit wieder für öffentliche Einrichtungen, teurer wird.

Schließlich hatte das Bundesrechenamt aber auch direkt Aufgaben zu erfüllen, die in der Vollziehung von Gesetzen bestanden (Besoldung der Bundesbediensteten, Führung der Haushaltsverrechnung des Bundes, Vollzug von Änderungen in der Steuergesetzgebung, Zollverwaltung usw., also Angelegenheiten, die der Bund selbst zu besorgen hat und die daher nicht privatisiert werden können (sollte man meinen, denn wie sich beim Umweltbundesamt zeigt, ist auch bei ausschließlich öffentlichen Aufgaben eine Privatisierung nicht vermeidbar, wenn es die Koalition will).

Drei Komponenten und ihre Gewichtung

Die drei Komponenten des öffentlichen Dienstes, wirtschaftliche, gemeinnützige und hoheitliche, lassen sich also klar ausmachen. Nun unterscheidet sich von Dienststelle zu Dienststelle auch die Gewichtung der Anteile der drei Komponenten.

Typische frühere Wirtschaftsbetriebe des Bundes haben meist keine oder nur geringe hoheitliche Aufgaben. Dafür ist die gemeinnützige Komponente, die bei einer Privatisierung verloren zu gehen droht, hier meist sehr wichtig. Man denke nur an die Bedeutung der Bahn für die öffentlichen Verkehr, der gemeindeeigenen Verkehrsbetriebe für die soziale Infrastruktur von Wien usw.

Randbereiche des öffentlichen Dienstes und "nachgeordnete Dienststellen" haben meist starke gemeinnützige Komponenten und wichtige hoheitliche Aufgaben, während die wirtschaftliche Komponente schwach bis gar nicht vorhanden ist. Für Überlegungen hinsichtlich einer Privatisierung ist dies natürlich eine der wichtigsten Sachen, die zu untersuchen ist. Denn die Strukturen der Privatwirtschaft sind eben für Geschäfte und Gewinne, also für wirtschaftliche Aufgaben ausgelegt. Gemeinnützige Aufgaben werden hier der Caritas überlassen, gemeinsame Aufgaben der ganzen Gesellschaft, dem Bund, der dann dafür geschimpft wird, daß er teuer und ineffizient ist. Jedenfalls würde kein Unternehmer auf die Idee kommen, so etwas selbst zu machen oder gar ein Geschäft damit machen zu können. Nicht so der Bund: Aufgrund der bisherigen Erfahrungen kann man sagen, daß gerade diese Überlegungen praktisch keinerlei Rolle bei den bisherigen Ausgliederungen gespielt haben, sondern daß hier der sogenannte "politische Wille" an die Stelle der Untersuchung trat.

So sprachen sich auch vor der Ausgliederung des schon genannten Bundesrechenamtes mehrere Gutachten renommierter internationaler Beraterfirmen gegen eine Ausgliederung aus, weil dadurch für den Bund die Sache teurer werden könnte und daraus keine höhere Produktivität zu erwarten sei. Da hat man dann eben so lange gesucht, bis ein passendes Gutachten gefunden wurde, das dem politischen Willen entsprach.

Strukturelle Motive

Aber auch die Struktur der ausgegliederten Bereiche unterschied sich sehr stark und erlaubte verschiedene Motivationen für und wider die Privatisierung.

Große Wirtschaftsbetriebe im Eigentum des Bundes, wie Bahn und Post, hatten schon immer ein eigenes Dienstrecht, eigenes Gehaltsschema usw. Hier diente die Privatisierung nur dazu, um endlich einen "Schnitt" machen zu können und alle bisher erkämpften Rechte der Beschäftigten neu debattieren bzw. abschaffen zu können. Nebenbei verdienen leitende Angestellte heute erheblich mehr als früher, "gewöhnliche Mitarbeiter" bestenfalls gleichviel bei gestiegenen Anforderungen.

In großen Bundesdienststellen, in denen verschiedene Interessen aufeinander stießen, wie etwa beim Arbeitsmarktservice (AMS) fand der Gedanke der Privatisierung breite Unterstützung bei leitenden Angestellten und Mitarbeitern: Vernünftiges Arbeiten war bei den dauernden Kollisionen von Anweisungen und politischen Interventionen nur schwer möglich, die Mitarbeiter waren überlastet und schlecht bezahlt.