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Auf dem Weg in die "postfordistische Stadt"

Global City

Industrie & Moderne: Aufstieg der "fordistischen Stadt".

Von Siegfried Mattl.

Das neue Weltwirtschaftssystem hat sich aus den industriellen Großbetrieben in die hochkonzentrierten Gebiete von Finanzkapital, Intelligenz und Kommunikation verlagert. Das Kapital ist enorm mobil geworden, traditionelle politische Zugriffe, beispielsweise über das Steuersystem, werden immer schwieriger, schon aus dem Umstand, weil die Wertschöpfung bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen nicht eindeutig zugeordnet werden kann. Die Stadtwirtschaft wird damit immer mehr abhängig von kleineren Unternehmensgruppen von ca. 25 bis 50 Mitarbeitern, die als Subkontraktsfirmen und Dienstleister für die Großkonzerne tätig sind. Dies bildet den Hintergrund für die aktuelle Form von Standortkonkurrenz. Und die Standortkonkurrenz wiederum wirkt als Triebkraft hinter einer Reihe von Reformprojekten, mit denen die großen Städte an privatwirtschaftliche Kriterien anzuschließen versuchen. Die Städte stehen also in einem globalem Wettbewerb - das heißt aber, die Stadtregierungen beginnen, die öffentlichen Verwaltungen als Betrieb oder als Firma zu betrachten. Das exakt macht den Kern des Übergangs von der fordistischen zur postfordistischen Stadt aus. Gehen wir hier einmal in die Geschichte zurück. Die modernen Städte haben sich erst gegen Ende des 19. Jahrhundert herausgebildet. Die Grundlage dafür war zunächst eine Reihe technischer Innovationen. Am einfachsten können wir dies am Wiener Beispiel nachvollziehen:

- 1895 wurde das Telefonnetz verstaatlicht, die ersten Bezirke mit Hochquellwasser aus der kommunalen Wasserleitung versorgt
- Ab 1897 wurden die Gaswerke in die Regie der Stadt übernommen, im selben Jahr werden Straßenbahnen, großteils noch im Pferdebetrieb, und Dampfstadtbahn ins Gemeindeeigentum übernommen
- 1902 nimmt das erste städtische E-Werk in Simmering den Betrieb auf
- 1903 beginnt die Umstellung der Straßenbeleuchtung auf Elektrizität.

Ein paar Zahlen sollen das rapide Wachstum der städtischen Dienstleistungen um 1900 verdeutlichen. So stieg die Zahl der Fahrgäste von 54 Millionen im Jahre 1894 auf 170 Millionen 1904 an; die Zahl der elektrischen Lichtquellen in Privathäusern stieg von 9.000 anfang der 1890er Jahre auf 140.000 nur sieben Jahre später. Die Zahl der jährlichen Telefongespräche stieg von 1900 auf 1913 von 44 auf 185 Millionen. Die Dynamik der Großstadt konnte nur durch öffentliche Intervention in geordnete Wege geleitet werden, dazu gehörte eine Einheitlichkeit der Straßentechnik, von Fahrbahngestaltung bis zur Signaltechnik, die Ausstattung und Normierung des öffentlichen Raums mit Bänken, Ankündern, Uhren und so weiter, aber auch die Anlage von Bedürfnisanstalten. Ab 1885 wurden Pissoirs nach einem System von der Gemeinde konzessioniert, 1910 wurden sie generell in Gemeindeeigentum übernommen. Das ist sicherlich eine würdige Anekdote, aber es zeigt doch drastisch das politische Gebot zur Regulierung der Entwicklungstrends der Großstadt.

Der plötzlichen Erweiterung der kommunalen Dienste entsprach ein erster kräftiger Wachstumsschub bei den städtischen Bediensteten. 1895, also bei Amtsantritt des christlichsozialen Bürgermeisters Lueger, gab es in Wien 2000 Beamte und ein paar hundert Arbeiter in Gemeindebetrieben. 12 Jahre später waren es 30.000. Die Stadt war nach dem Staat zum größten Arbeitgeber in der Monarchie aufgestiegen. In diesen Jahrzehnten kam es auch zur Professionalisierung des Beamtentums. Das heißt, es wurde eine Dienstordnung erlassen, die im Grunde heute noch die Gehaltsklassen, die Aufstiegsmöglichkeiten, die Zulagensysteme und die Pflichten einschließlich des sogenannten standesgemäßen Verhaltens regelt. Das war ein ganz wesentlicher Schritt aus der abhängigen, man möchte sagen Dienstbotenstellung hin zum Berufsbeamtentum, auch wenn die Christlichsozialen deshalb so vehement dafür waren, weil sie sich in den Beamten ein wichtiges Wählerreservoire heranzogen.

Nach dem 1. Weltkrieg erfolgte ein weiterer Ausbau der kommunalen Dienste, jetzt aber nicht mehr konzentriert auf die technischen Netze, sondern auf die Sozialpolitik. Unter sozialdemokratischer Führung kam es zur Kommunalisierung der Fürsorge, zur Erweiterung der kommunalen Gesundheitspolitik und natürlich zum legendären kommunalen Wohnbau, der gleichfalls die Verwaltungstätigkeiten beträchtlich erweiterte. Zur Fürsorgepolitik ist noch anzumerken, daß unter der christlichsozialen Stadtregierung 2000 freiwillige Armenräte, faktisch Parteigänger der Christlichsozialen, die Unterstützungsgelder der Gemeinde verwalteten und damit einen politischen Druck auf ihre Schutzbefohlenen ausübten.

Die öffentlichen Netze waren in ihrer ersten Entwicklungsphase zumeist private Unternehmungen. In London etwa blieben viele Versorgungseinrichtungen, wie etwa die Wasserwerke, bis anfang der 1840er Jahre privat, nicht zuletzt aus der weit zurückreichenden liberalen Tradition und weil der Vorsprung der englischen Industrie und Ingenieurskunst auch in den städtischen Netzen automatisch die optimale Versorgung zu garantieren schien. In Kontinentaleuropa gingen die Uhren anders. Hier wurde schon in den 1870er Jahren die Regulierung des städtischen Dienstleistungs-Marktes zur offiziell vertretenen Theorie. Im Grunde wurde auf zwei Ebenen argumentiert. Zum einen gingen Ökonomen wie der Finanzminister Schäffle davon aus, daß eine Reihe von Gütern nicht marktfähig sei, sondern daß ein Anspruch der gesamten Bevölkerung, unabhängig von ihrer Kaufkraft, auf die Versorgung mit Gütern des täglichen Bedarfs bestand. Zweitens, und das wird nun heute in einer umgekehrten Bewegung wieder interessant, argumentierte Schäffle mit der Chancengleichheit. Unternehmer, die an verschiedenen Standorten unterschiedliche Kosten für Infrastruktur zu tragen hätten, könnten nie in einen fairen Wettbewerb treten. Deshalb sei es Aufgabe des Staates und der Gemeinden, solche Güter öffentlich zu bewirtschaften und eine Tarifpolitik zu betreiben, die faktisch eine Kompensation der Kostennachteile herbeiführte. Ein drittes Argument kam später noch dazu: Erst die öffentlichen Monopole bei Gas, Wasser, Elektrizität und Telekommunikation schufen die Grundlage für die Standardisierung der industriell hergestellten Produkte - denken sie nur an die Spannung bei Elektrogeräten - und schufen die Voraussetzungen für die Massenproduktion und die Konsumgesellschaft. In gewissem Sinn bildeten die öffentlichen Netze aber auch die Voraussetzung für den sozialen Zusammenhalt der Stadt, sofern selbst die entlegensten Teile einen garantierten Anspruch auf die Versorgung zu einheitlichen Tarifen hatten.

Technologie & Wettbewerb:
Anfänge der "postfordistischen Stadt"

Diese fordistische Ära der Stadt - fordistisch deshalb genannt, weil es eine regelmäßige, massenhafte, planbare, in gewisser Hinsicht auch egalitäre Struktur der Stadt vorspiegelte - ging Ende der 70er Jahre zuende. Ich habe anfangs versucht, die übergeordneten wirtschaftlichen Gründe dafür darzulegen, warum es heute mehr auf die Städte als auf die nationalen Regierungen anzukommen scheint. Ich will mich jetzt aber noch einem anderen Aspekt geänderter Produktions- und Marktbedingungen widmen, nämlich den Rückwirkungen der Digitalisierung und der Kommunikationsrevolution auf die kommunalen Dienstleistungen. Drei Dinge sind dabei zu unterscheiden:

- Das Aufkommen neuer öffentlicher Dienste, insbesondere im Bereich der kabelgestützten Kommunikation
Gerade, wie wir gesehen haben, der Telekommunikation kommt im Zeitalter der Globalisierung eine erstrangige wirtschaftliche Bedeutung zu. In England beispielsweise sind die Ausgaben für Telematische Dienste in den 80er Jahren um 147 Prozent gestiegen, das war 5mal soviel wie für andere Dienstleistungen. Diese Dienste sind nicht mehr kommunal abschließbar, sondern erfordern internationale Kooperation. Sie müssen global kompatibel sein und sie stehen in einem permanenten internationalen Preisvergleich. Solche Netze sind nicht mehr einfach als öffentliches Monopol zu bewirtschaften, da beispielsweise die politische Entscheidung darüber, welches Stadtgebiet als erstes die modernste Infrastruktur erhält, in den Konsequenzen kaum mehr kalkulierbar ist. Von hierher kommt ein enormer Druck auf die städtischen Administrationen zu, zu marktwirtschaftlichen Strategien überzugehen und Kooperationen mit Privatanbietern einzugehen oder diese Netze überhaupt freizugeben (Letzteres wiederum bedeutet dann natürlich auch eine neue Prioritätensetzung innerhalb der Verwaltung beispielsweise bei den Serviceleistungen für bauliche Maßnahmen, bei Umwidmungen, bei der Digitalisierung der Straßen- und Häuserkataster etc.) Was sind die Konsequenzen? In London, und London hat hier durch die Privatisierungspolitik Margaret Thatchers jedenfalls erhöhte Beispielswirkung, in der Londoner City genauer gesagt konkurrieren 12 Telecom-Anbieter um die hier konzentrierte Business-Welt. Das bringt in der City eine enorme technische Kommunikations-Dichte zu sehr günstigen Tarifen. Dafür aber sieht es am Stadtrand ganz anders aus; für London erschwerend, da es sich ja bei den Wohnvierteln um eine Siedlungsstadt mit geringer Dichte handelt. Dort also werden Anschlußgebühren und Tarife nunmehr individuell kalkuliert und verteuern sich, je weiter man vom Zentrum weg kommt. Das spielt natürlich wenig Rolle, wenn man bloß an Telefongespräche denkt. Sobald man aber in Betracht zieht, daß künftig ein erheblicher Teil der Arbeit und der täglichen Besorgung über Internet oder sonstwie online besorgt wird, sieht die Sache anders aus. Da die Tele-Infrastruktur wiederum kommerzielle Effekte hat gerade mit Blick auf die Kapitalströme, so spaltet sich die Stadt fortschreitend in sogenannte "hot spots", in profitable Zonen, und in "cold spots" auf, ohne daß die städtische Administration klar gegensteuern könnte oder würde.
- Der Umbau alter Versorgungsnetze mit Hilfe elektronischer Systeme
Durch die Digitalisierung ist es möglich geworden, bei den öffentlichen Netzwerken wesentlich effektivere Feinabstimmung sowohl bei der Zulieferung als auch im Rechnungssystem einzuführen. Das bildete auch eine der Voraussetzungen für die Reprivatisierung der Londoner Wasserversorgung, da mit Hilfe telematischer Kontrollmechanismen sowohl profitable Zonen leicht auszumachen als auch säumige Kunden sofort auszuschließen sind. Noch in den Anfängen befindet sich die telematische Aufschließung des öffentlichen Transportwesens durch road-pricing, nachfrageorientierte Ruf-Bus-Systeme, elektronische Verkehrsleitsysteme u. a. Gegenüber der kameralistischen Tarifpolitik können nun marktwirtschaftliche Preisbildungsprozesse ins Transportwesen vordringen und entweder zu parallelen privaten Fahrdiensten oder wiederum zur Zonenbildung nach absteigenden Profit-Centers führen. Am wahrscheinlichsten ist aber auch hier eine strategische Kooperation von Stadtverwaltung und Privatunternehmen oder auch non-profit-Organisationen, wie dies beispielsweise schon bei der Abfallentsorgung betrieben wird. Sowohl die Kooperation wie auch die Konkurrenz wird Rückwirkungen auf die Arbeitsplatzbewertung im öffentlichen Dienst haben. Einen diskussionswürdigen Punkt kann ich hier nur benennen, aber nicht ausführen. Ich meine damit die Selbstorganisation der Bevölkerung, die Bürger- und Mieterinitiativen, aber auch die alternativen Betriebe und Unternehmen, die aus einer politischen Skepsis gegen den Staat heraus private Modelle, etwa in der Kinderbetreuungs- und Schulpolitik, suchen und dabei neue Kooperationsformen mit der Verwaltung benötigen.
- Die Marktfähigkeit und die Nachfrage nach kommunalen Netzwerk-Systemen
Die Dynamik der Städte hat sich heute auf den außereuropäischen Bereich verlagert. Hier entstehen die Megastädte mit 30, 40 Millionen Einwohnern, wie Mexiko City, oder high-tech Zentralen wie Kuala Lumpur. Chinesische Städte in der free-enterprise-Zone haben in den letzten zwei Jahrzehnten ein Bevölkerungswachstum von 20-30 Prozent erlebt und setzen diese Richtung fort. In diesen Städten entsteht eine neue Art von Nachfrage, nämlich die Nachfrage nach großtechnologischen kommunalen Netzwerken. Ich habe vorhin Kuala Lumpur nicht nur zufällig gewählt. Malaysien ist im Augenblick auch ein potentieller Kunde Wiens bzw. der Wiener Elektrizitätswerke. Im Konkreten geht es um Umspannwerks-Automatisierungstechniken und andere technische Funktionen aus diesem Bereich, die bei Wienstrom entwickelt wurden. Ein anderes Beispiel für die neue unternehmerische Tätigkeit liefern die Wiener E-Werke mit der Planung, Abwicklung und Finanzierung eines Erdgaswerkes mit Kraft-Wärme-Kopplungsanlage für Semperit, das in Partnerschaft mit der Firma Elin errichtet wird.
Beide Beispiele stehen in einem internationalen Trend zur betriebs- und marktwirtschaftlichen Umrüstung kommunaler Unternehmer. Dabei geht es nicht mehr allein um das Zur-Verfügung-Stellen von Energie oder Transportmittel oder Leitungen, sondern um komplexe Leistungen im Bereich Wasserversorgung und -aufbereitung, Verkehrsleitsysteme, Abfallentsorgung und anderes mehr. Auf diesen Märkten, die höchst wettbewerbsorientiert sind, ist die Umstellung von traditionellen, oder sagen wir nochmals: von fordistischen Zielsetzungen auf profit-center-Denken notwendig. Statt politisch zu verantwortender Gebühren und Tarife, statt eines allgemeinen Versorgungsanspruchs, der über budgetäre Umverteilungsmaßnahmen finanziert wird, geht es hier um exakte Kalkulation unter Weltmarktbedingungen, die zur Bewertung auch der einzelnen Arbeitsplätze führen.

Wenn wir an dieser Stelle ein abschließendes Resümee ziehen können, dann wird es wohl dahingehend formulierbar sein: Die städtischen Dienstleistungen in der postfordistischen Gesellschaft unterliegen durch technologische, politische und wirtschaftliche Veränderungen im globalen Ausmaß dem Druck zur Flexibilisierung und Mobilität der Arbeitsplätze im kommunalen Sektor. Im Augenblick befinden sich die Angestellten und Beamten des kommunalen Sektors in der Defensive gegenüber Reformprojekten, die entweder auf die Privatisierung oder auf die Ausgliederung sowie auf die betriebswirtschaftliche Effizienzsteigerung durch Auflösung der besonderen Arbeitsverträge im öffentlichen Dienst abzielen. Es käme darauf an, klar zu machen, daß damit auch der Versorgungsanspruch für die ganze politische Gemeinde unter Druck gerät und der Zerfall der Städte in Profit-Centers, in Hot und Cold Spots eingeleitet wird. Es käme aber ebensogut darauf an, eine andere Reformperspektive von unten her zu entwickeln, die eine politisch zeitgemäße, stärker service-orientierte kommunale Dienstleistung in Aussicht stellt.