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Auf dem Weg in die "postfordistische Stadt"

Global City

Dieser Beitrag handelt von der Veränderung der Wirtschaftsfunktionen der großen Städte, die mit den Begriffen "global city" und "world city" erfaßt werden.

Von Siegfried Mattl.

Es geht um die Veränderungen der Produktions- und Marktstrukturen seit den 70er Jahren, also um Digitalisierung, flexible Produktion, neue regionale Märkte u.a. Dieser Text ist ein Versuch, die Rückwirkungen dieser beiden Prozesse auf die Verwaltungsstrukturen des öffentlichen Dienstes abzuschätzen, d. h. er geht der Frage nach, warum heute Reformprogramme im öffentlichen Dienst bei der Kostenrechnung ansetzen, und nicht beim politischen Auftrag wie noch zu Beginn der 70er Jahre.

Eine Neue Theorie: Die "Global City"

Die meisten Menschen haben wohl, wenn sie von "Stadt" sprechen, die Vorstellung von einer Metropole des 19. Jahrhunderts. Das Ideal dafür bietet sicherlich Paris. Der hohe Zentralismus Frankreichs begünstigte die Entwicklung von Paris als Handels-, Wirtschafts-, Kultur- und Verwaltungszentrum für einen nationalen Markt. Ich möchte hier schon anmerken, daß Paris etwa im Vergleich zu London oder Amsterdam keine herausragende Rolle für die Weltwirtschaft, etwa im Bereich der Versicherungen und der Banken, gespielt hat. Wien war und ist in dieser Hinsicht Paris sehr ähnlich, und wir werden sehen, daß gerade dieser Umstand, d.h. die vorrangige Bedeutung als internationaler Finanzmarkt oder als nationales Verwaltungszentrum, heute als Kardinalfrage gilt bei der Beurteilung der Aufstiegschancen oder der Abstiegsrisiken innerhalb einer Rangliste von Weltstädten.
So gut wie alle neueren Stadttheorien beziehen sich auf die amerikanische Soziologin Saskia Sassen, die 1991 das Buch "The global city" veröffentlicht hat. Thema dieser Studie ist die neue ökonomische Grundlage der Großstädte. Während früher die Bedeutung einer Stadt von Zahl und Größe der Verwaltungszentralen weltweit agierender Konzerne bestimmt war, der Begriff dafür war "Headquater-Stadt", so wurde in den 80er Jahren die Rolle als Finanzmarkt ausschlaggebend. Wenn ich Saskia Sassen sehr pointiert auslege, dann kann ich sagen: Seit den 80er Jahre konkurrieren die Großstädte darum, bevorzugter Umschlagplatz von Kapitalströmen zu sein. Diese Kapitalströme sind nicht mehr Bewegungen zwischen zwei Ländern, sondern sie zirkulieren, vermittelt durch die elektronischen Börsen, in weltweitem Ausmaß, 24 Stunden am Tag. Ich möchte ihnen zwischendurch ein anschauliches Beispiel für die Gestalt der neuen globalen Finanzmärkte geben. Auf den Devisenmärkten beträgt das Volumen der täglichen, wohlgemerkt der täglichen Transaktionen rund 900 Milliarden Dollar - das entspricht dem jährlichen Bruttoinlandsprodukt Frankreichs. Zum Vergleich: die gesamten Reserven der Zentralbanken betragen nur etwa 700 Milliarden Dollar. Es ist damit augenscheinlich, daß nationale Regierungen und Zentralbanken nur äußerst geringe Mittel und noch weniger Zeit haben, um Spekulationen auf ihre Währung abzufangen. Als in den späten 80er Jahren der derzeit wohl berühmteste Währungsspekulant George Soros auf die DM spekulierte, mußte die deutsche Zentralbank binnen weniger Stunden in Absprache mit Frankreich und England gewaltige Stützungskäufe durchführen, um diesen Angriff abzuwehren. Nebenbei gesagt: Frankreich wie andere europäische Staaten auch hat naturgemäß durch das europäische Währungssystem mit den Verpflichtungen zum floaten innerhalb fester Grenzen starkes Eigeninteresse an der Stabilität der Mark oder anderer europäischer Währungen.
In den 80er Jahren hat sich mit den neuen Formen der Kapitalbewegung auch die politische Geographie radikal gewandelt. An die Stelle der Konkurrenz von nationalen Volkswirtschaften ist der Wettbewerb zwischen den Weltstädten getreten, die alte imperialistische Ordnung mit wirtschaftlichen Supermächten und multinational operierenden Konzernen an der Spitze, die Länder der 3. Welt an ihrem Ende, existiert so nicht mehr. Statt dessen stehen wir einem Netzwerk von Städten gegenüber, die sich aus ihren Regionen politisch und wirtschaftlich herauszulösen beginnen und eine eigene Hierarchie aufbauen. An der Spitze dieser Hierarchie stehen New York, London und Tokio. Eine Zahl: In den 80ern wurden über 80 Prozent der Kapitalmobilisierung der Welt über New York, London und Tokio abgewickelt, wobei Tokio quantitativ Ende der 80er New York überholt hat.

Neue Ökonomie: Globaler Finanzmarkt und "producers services"

Ich möchte noch mit ein paar Worten auf die Ursache dieses Wandels eingehen, wie er seit den 70er Jahren stattgefunden hat. Das sogenannte "Wirtschaftswunder" nach dem 2. Weltkrieg basierte auf der Stabilität des Dollars, der - ein ganz bewußter handels- und wirtschaftspolitischer Entscheid der US-Regierung - 1944, also noch während des Krieges, im kleinen Ort Bretton-Woods von allen damaligen Alliierten als internationale Währung mit Goldstandard akzeptiert worden ist. Die Führungsrolle des Dollars beruhte selbstverständlich auf der Industriemacht der USA und auf den Kapitalexporten. Ende der 60er aber war die industrielle Führungsposition schon durch einige europäische Länder und insbesondere durch Japan untergraben. Die USA schlitterten nun in ein Handels- und Zahlungsbilanzdefizit. Um dies zu korrigieren gab man 1971 die Golddeckung des Dollar auf. Die Freigabe des internationalen Geld- und Devisenverkehrs traf zusammen mit einem Überschuß an Kapitalmitteln, den sogenannten Euro- und den Petro-Dollars. Die Kombination von Dollarschwäche und überschüssigem Kapital führte zur Umstrukturierung der Finanzmärkte. Die USA verwandelten sich aus einem Kapitalexport- in ein Kapitalimport-Land, neue handelfähige Papiere von großen Kapitaleignern wie Versicherungen (insbesondere Pensionsfonds u. ä.) kamen auf den Markt; es erfolgte die Mobilisierung von neuen Finanzwerten wie beispielsweise von Staatsschulden, um sie handelsfähig zu machen; neue Papiere wie future bonds, also völlig spekulative Werte auf den erwarteten künftigen Ertrag von Aktien und anderen Finanzierungsmittel. In diesem Zusammenhang ist folgendes wichtig: Der Finanzplatz selbst, und nicht mehr die Banken, haben eine steuernde Funktion für die Kapitalmärkte übernommen. Während die Banken eher traditionelle Kreditgeschäfte für Großkunden abwickeln, sind diesen Finanzmärkte, an denen Anlageberater, Spekulanten, Firmenvertreter, Währungspolitiker usw. tätig sind, komplex, stark wettbewerbsorientiert und hoch riskant. Sie verlangen nach einer breiten Infrastruktur von spezialisierten Dienstleistungen.
Das "global city"-Konzept ist das bislang tauglichste Unternehmen, die Wege der politische Ökonomie nach der Krise '72/'73 zu beschreiben. Es berücksichtigt drei ineinandergreifende Transformationen:
- die der Produktion
- der Technologie
- der Deregulierung der Finanzmärkte.
Von Produktionsseite her wäre zu sagen: '67/'73 kam es zur ersten tiefen Krise der Nachkriegswirtschaft. Wir bezeichnen die Form dieser Wirtschaft heute als Zeitalter der "fordistischen Produktion", fordistisch deshalb, weil die von Henry Ford in seinen Automobilfabriken angewandten Methoden der Arbeitsteilung, der Serienproduktion und Berechnung auf den Massenkonsum hin auf die ganze Gesellschaft erweitert worden ist. Kernstück dieser Wirtschaftsform war die Fließbandarbeit, die vom ungelernten Massenarbeiter bedient wurde. Kontinuierliche und planbare Produktivitätsfortschritte konnten teilweise zur Erhöhung der Löhne verwendet werden, was wiederum den Markt für die massenhaft hergestellten genormten Konsumgüter schuf. Soziale Defizite und Risiken wurden durch den sogenannten Wohlfahrtsstaat abgedeckt. Ende der 60er Jahre war dieses Akkumulationsmodell aber nun in seinen Entwicklungsmöglichen ausgereizt. Der Rationalisierungsdruck suchte und fand eine neue Technologie: die Digitalisierung der Produktion und des Marktes. Der Einsatz von elektronischen Datenverarbeitungssystemen ermöglicht die Miniaturisierung der Produkte, die Automatisierung der Produktion, aber auch die Flexibilisierung. Flexibilisierung heißt, daß durch die Zusammenführung von Marktbeobachtung und Umrüstung des computergestützten Maschinenparks kleine Serien produziert werden können um hochspezialisierte Märkte beliefern zu können. Das berühmteste Beispiel dafür wurden relativ schnell die oberitalienischen Stahlwerke, die die Massenstahlerzeugung von sich aus aufgaben und auf kundenspezifisch ausgerichtet Spezialstähle überstiegen. Die Digitalisierung ermöglichte aber auch die örtliche Trennung von Produktion, Kontrolle und Steuerung und die Trennung von Produktion und Verwaltung. Auch hier ist es wieder ein italienischer Konzern, der ein berühmtes Beispiel geliefert hat, nämlich Benetton: Benetton produziert heute T-shirts arbeitsteilig auf 3 Kontinenten. Unter der telematischen Kontrolle durch die italienische Zentrale fertigen Firmenniederlassungen in Indien die Stoffe, während die kurzfristig festgelegten Farben und Muster in Südafrika verarbeitet werden, während in italienischen Fabriken Schnitt und Endfertigung erfolgt.
Die Digitalisierung hat nicht nur die Produktion verändert, sondern die gesamte Wirtschaftskultur. Deshalb sprechen wir auch vom "Postfordismus", um anzudeuten, daß die Auswirkungen die ganze Gesellschaft erfassen. Um näher an unser Thema zu kommen, möchte ich ein Beispiel dafür bringen, daß auch die Dienstleistungen, die bisher nicht als mechanisierbar gegolten haben und Angestellte wie Beamte mit mehr Job-Sicherheit versorgt haben, von diesen Veränderungen erfaßt sind.
Das neue Zauberwort für die Rationalisierung der Angestelltentätigkeit heißt reengineering. Dabei geht es darum, den gesamten Arbeitsauflauf, so wie er sich aus Erfahrung herausgebildet hat, neu zu konzipieren und herkömmliche Arbeitsteilung wie Qualifikationsstruktur in einem Betrieb radikal neu zu designen. Zwei amerikanische Autoren liefern einige sehr eindrucksvolle Beispiele dafür. Die Versicherungsgesellschaft Liberty Mutual etwa mit 20.000 Mitarbeitern und einem Wert von 25 Milliarden Dollar, kämpfte vor allem im Verkauf gewerblicher Versicherungen mit großen Absatz- und Rentabilitätsproblemen. Als Schwachstelle wurde erkannte, daß mit der herkömmlichen Bearbeitung in einer Kette von Kundenaquirierung, Buchhaltung, Rechnungsstelle, Rechtsabteilung und zurück viel zu viel Zeit verstrich, nämlich 62 Tage im Vergleich zu 24 Stunden realer Bearbeitung einer Polizze. Dazu kam, daß jede Abteilung ihre eigenen Computersysteme benutzte und die Daten gesondert eingab. Im Zuge einer reengineering-Kampagne wurde nun in diesem Marktsegment die Arbeit zu einem Team umorganisiert, das alle Arbeiten in einem durchführte und sich auf ein integriertes Computersystem stützt. Damit wurde die berufsspezifische Kompetenz der Außendienstmitarbeiter ebenso wie der rechtskundigen Angestellten oder der Buchhalter weitgehend entwertet, aber die Leistung und Effizienz der Gesamtabteilung erhöht. Insbesondere wurde dem ständigen Konflikt zwischen den Kundenbetreuern und der Prämienabteilung um Rabatte ein Ende bereitet. Mehr Abschlüsse, geringeres Risiko und rasche Bearbeitungszeit waren die Habenseite. Die Konsequenz aus dem reengineering ist im Regelfall eine soziale Neuordnung des Betriebes. Das höhere Management wird in seiner hierarchischen Macht geschwächt und eine Kernbelegschaft, die im Regelfall gut 1/3 der Beschäftigten umfaßt, wird durch Teamarbeit direkt in die Entscheidungsprozesse eingebunden. Ein weiteres Drittel der Beschäftigten wird in zeitweisen Tätigkeiten mit Hilfscharakter verbleiben und wenig Sicherheit haben. Ein weiteres Drittel kann überhaupt an Subunternehmen oder neue Selbständige ausgegliedert werden (beispielsweise die Lohnbuchhaltung).

Der Verkauf der Städte: "heisse" und "kalte" Zonen

Im Mittelpunkt von Saskia Sassens Studie steht aber nicht die Neue Ökonomie schlechthin, sondern eine neue räumliche Ordnung. Es ist v.a. eine Theorie der zeitgenössischen Stadt. Die "global city" hat nicht mehr allzuviel mit unserer Vorstellung von Stadt als einheitliches politisches Verwaltungsgebiet zu tun. Sie zerfällt vielmehr in Zonen wirtschaftlicher und sozialer Bedeutung, die - wenn wir bei den Beispielen der "Großen Städte" bleiben - einer sogenannten "Gentryfizierung" unterliegen. Die Vokabel Gentryfizierung soll andeuten, daß so wie in der strengen Seperation des landbesitzenden Adels in England vom Rest der Gesellschaft auch die hochwertigen städtischen Zonen den Arbeits- und Wohnstätten der neuen Finanzaristokratie vorbehalten sind. Das Substrat dieser neuen Aristokratie sind die Producers Services, also Dienstleistungen für Unternehmen bzw. Organisationen und Firmen, die in der einen oder anderen Weise mit den Finanzmärkten zusammenhängen. Es sind keine Dienstleistungen im herkömmlichen Sinn. Die externen Dienstleistungen ersetzen teils (aus Rationalisierungsgründen) unternehmensinterne Managementfunktionen. Ein solches Beispiel für sogenanntes "out-sourcing" ist die Buchhaltung. Teils handelt es sich aber auch um ganz neue Dienste, die aus dem höheren Internationalisierungsgrad der Wirtschaft selbst hervorgehen, insbesondere Rechtsberatung und -vertretung, Marktbeobachtung oder Anlage- und Steuerberatung. Dazu kommen noch Werbung und Public Relations für einen internationalen Markt. Die weltstädtische Wirtschaft funktioniert inzwischen nicht mehr so, daß Großkonzerne ihre Repräsentanzen so wie Sperrforts in die City setzen. Die "headquarters", also die Führungszentralen von Konzernen mit ihren hunderten Angestellten, siedeln sich wegen steigender Grundstückspreise und schwieriger Verkehrssituationen immer öfter außerhalb der Agglomerationsgebiete an. Sie belassen nur strategische Unternehmensdivisionen in den Zentren, die sich in sogenannten "intelligenten Gebäuden" einmieten. Das sind Bürobauten mit zentralen Kommunikationseinrichtungen am letzten Stand, und sozusagen als Relais zu den producers services dienen. Das hat, um wieder an unser zentrales Thema zu erinnern, erhebliche Auswirkungen auf die Beziehungen zwischen Stadt bzw. Stadtverwaltung und Unternehmungen. Die Konzerne mit ausgelagerter headquarter-Struktur fühlen sich naturgemäß weniger verantwortlich für die Stadt als ganzes, für ihre soziale Integration oder den politischen Gemeinwillen. Umgekehrt erhöht sich der Druck auf die Stadtverwaltungen, den Standort mit Blick auf die aktuellen Infrastrukturerfordernisse einer vernetzten Weltwirtschaft zu modernisieren. Ein Beispiel scheint mir dafür ungemein aufschlußreich zu sein: Die US-amerikanische City-Bank hat ihr Abrechnungswesen nach Holland ausgelagert, weil dort die Postgebühren biller sind. Und - auch das gilt es im Auge zu behalten - weil dort Sonntagsarbeit erlaubt ist.
Wien ist seit langem bestrebt, als Kongreß- und Tagungsstadt eine Weltfunktion zu erreichen und auszubauen. Tatsächlich liegt Wien hier auch nicht schlecht - und zwar nach einem Ranking mit Bezug auf die Präsenz internationaler Organisationen sogar am 9. Platz weltweit, noch vor Konkurrenten wie Zürich, Amsterdam oder Madrid. Nun wird die Kongreßstadt Wien aber immer mehr infrage gestellt durch im internationalen Vergleich weit überhöhte Gebühren für Telekommunikation und der geringen Dichte der Kommunikationsnetze. Die Verdichtung der Netze ist übrigens eines der ehrgeizigeren Projekte, an denen die Stadt gemeinsam mit dem Verbund-Konzern und den Kabelbetreibern arbeitet; es ist weiters eines der Projekte, die von den E-Werken bereits auf privatwirtschaftlicher Grundlage betrieben werden sollen. Doch zurück zum Normalfall: Insbesondere die Zuschläge der Hotelerie zu den Gebühren der Post verursacht immer wieder Proteste des Kongreßpublikums, dessen Telekommunikations-Ausgaben in Wien oft die Aufenthaltskosten übersteigen. Fallweise war die Bundesregierung gezwungen, die Telefongebühren von Teilnehmern internationaler Konferenzen mit ihren Zentralen zu übernehmen, um weitere Tagungen in Wien abzusichern. Vergleichen wir Wien in dieser Hinsicht nicht mit New York oder London, das wäre in den Dimensionen verfehlt. Vergleichen wir es lieber mit Kuala Lumpur, der Hauptstadt Malaysiens, einem der kleinen asiatischen Tigerstaaten. Kuala Lumpur befindet sich in einem enorm dynamischen Aufholprozeß, der von der Regierung gelenkt wird. Wie viele andere neu industrialisierte Regionen steht einem gewaltigen Bevölkerungswachstum von 10-20 Prozent eine ärmliche Infrastruktur gegenüber. Kuala Lumpur ist wahrscheinlich die einzige Hauptstadt der Welt ohne öffentliche Verkehrsmittel. Es gibt zwar ein paar private Busunternehmer, die jedoch nur die lukrativsten Strecken fahren. Der tägliche Stau bewirkt, wie Ökonomen vorrechnen, den Ausfall von Millionen Dollars aufgrund verspäteter Lieferung, verpaßter Termine, verlorener Arbeitsstunden - von den ökologischen Folgen nicht zu reden. Dennoch entsteht in Kuala Lumpur das derzeit ambitionierteste Infrastrukturprojekt der Welt. Es handelt sich dabei um ein 15 mal 50 Kilometer großes Band an Büro-Bauten, die mit allen Facetten neuester Telekommunikation ausgerüstet werden. Diese Bandstadt wird Multimedia Super Corridor genannt und soll die erste elektronische Stadt der Welt werden. Der Corridor wird am Schnittpunkt zweier Autobahnen liegen und soll alles versammeln, was heute an fortgeschrittener Telekommunikationstechnik vorhanden ist. Einen Vorgeschmack auf die neue öffentliche Infrastruktur gibt heute schon die Börse von Kuala Lumpur, die vor wenigen Wochen wegen der Attacken des malayischen Präsidenten auf den Währungsspekulanten Soros in die Nachrichten gekommen ist. Das traditionelle Bild einer Börse sucht man hier vergebens. Es gibt keinen Börsensaal voll telefonierender, schreiender, gestikulierender Makler. Sie sitzen alle online verkabelt in irgendeinem Büro oder in den eigenen vier Wänden. Für ausländische Delegierte ist alles vorgesorgt. Die Betreiber des Hauses nehmen online Bestellungen aus Paris, Tokio oder New York entgegen, reservieren Mietwagen und Hotelzimmer, gestalten individuell die gewünschte Ausstattung der Büroräume mit Telefon, Fax, Modem und Bildschirmen, schieben die Wände nach Bedarf zu Büros zusammen. Am Ende eines Arbeitsaufenthaltes werden die Kosten online per Kreditkarte beglichen. Was vielleicht noch zusätzlich zu erwähnen ist, ist die Intelligenz des Börse-Gebäudes selbst. Die gesamte Haustechnik ist computergesteuert. So wird zum Beispiel das tägliche Regenwasser nach der ersten halben Stunde Niederschlag auf dem Dach gesammelt und in der heißen Tageszeit auf das an der Fassade befestigte auf- und abfahrende Edelstahlgewebe gespritzt, wo er verdampft und das Gebäude kühlt.