Globalisierung oder Globalisierungsideologie?

In jüngster Zeit werden mit den Schlagworten "Internationalisierung" und "Globalisierung" vor allem externe einschneidende Veränderungen für sozialpartnerschaftliches Handeln betont.

Von Brigitte Unger.

Seit Ende der '70er Jahre traten erhebliche Veränderungen in den ökonomischen, politischen und sozialen Rahmenbedingungen sozialpartnerschaftlichen Handelns auf. Zunehmende Unsicherheiten einer stärker verflochtenen Weltwirtschaft, das Ende hoher Wachstumsraten, gestiegene Arbeitslosenraten, das Aufbrechen homogener Interessenslagen usw. nähren die Frage nach dem Niedergang des Korporatismus nun schon seit geraumer Zeit.

Das Ausbreiten konservativer Ideologie hat nicht nur Österreich erfaßt, sondern auch viele andere europäische Länder. In diesem Sinne kann sich kein Land der "Globalisierung" durch Medien und internationalen Politik entziehen. Trotzdem ist die Art der Problemwahrnehmung und die einstimmige Reaktion aller Interessenvertreter in Österreich einmalig.

Unbestritten scheint in der österreichischen Debatte die Tatsache, daß aufgrund von Internationalisierung und Globalisierung national ohnehin (fast) nichts mehr getan werden kann. Fast jedes Interview eines Politikers, Experten oder Journalisten enthält mehrfach die Begründung, daß unter dem Druck von Internationalisierung irgendetwas nicht getan werden könne. Egal aus welcher Partei der oder (was weit seltener ist) die Befragte kommt, egal aus welcher Kammer er oder (was beinahe ans Unmögliche grenzt) sie kommt, die Argumente sind beinahe ident. Es ist die Ohnmachtsstimmung der Fünfzigjährigen, die in der österreichischen Debatte so deutlich wird.

Da in sozialpartnerschaftlichen Arrangements Intransparenz herrscht, eine gewisse Autonomie der Verbandspitze von den Mitgliedern bestehen muß, um autonom verhandeln zu können, also auch wenig basisdemokratische Elemente enthalten sind, da wenig Diskurserfahrung besteht und keine Konfliktbereitschaft, mußte der institutionelle Schock der EU-Mitgliedschaftsdebatte und Internationalisierung so unauffällig wie möglich verarbeitet werden. Die Tatsache, daß es in Österreich öffentlich keine Gegenposition zur EU von seiten der Arbeitnehmer gab, keine Befürchtung von Reallohnsenkungen oder der Auflösung traditioneller Kollektivvertragsbereiche, keine Information der Bevölkerung über etwaige Nachteile der EU, also einen perfekten EU-Monolog der Großparteien und Interessenverbände gab, ist im internationalen Vergleich einmalig.

Die akzeptierten "Sachzwänge" wurden den Wissenschaftlern, Betriebsräten, Mitgliedern, Medien, usw. vorgegeben: Wir sind ein kleines Land das nicht hinter Ungarn zurückbleiben will. Gegenpositionen wurden nicht zur Kenntnis genommen, Berichte über die sozialen Auswirkungen unter Verschluß gehalten, EU-Gegner wurden nicht mehr zur Diskussion eingeladen. Der institutionelle Schock der Vorbereitung auf die Folgen des EU-Beitritts wurde mustergültig absorbiert: innerhalb der Sozialpartner einstimmig, einhellig, stabil, fast konfliktfrei, so als wäre nichts geschehen. Globalisierung wurde als gegebener Sachzwang anerkannt.

Es wurde meines Wissens nicht untersucht, wie sehr Globalisierung und Internationalisierung sich von früheren Jahren unterscheiden. Daß mit der einhelligen Zustimmung zur EU und zur Währungsunion grundsätzliche Veränderungen in der Balance der Kräfte erfolgen, wurde hingegen nicht anerkannt oder thematisiert. Mit dem Thema Internationalisierung und Globalisierung wurde auch die Sprache des Kapitals nach Österreich importiert: Effizienz statt Solidarität, Wirtschaftsstandort statt Wohlfahrtstaat, Ineffizienz des öffentlichen Sektors statt wichtiger Arbeitgeber und Zulieferer für die Privatwirtschaft, Sparpaket schnüren statt Arbeitslosigkeit bekämpfen. Es handelt sich daher um eine Ideologie und nicht um Sachzwänge, die sich in den neunziger Jahren breit machen.

Ich behaupte, daß die Sachzwänge bezüglich Internationalisierung und Globalisierung überschätzt werden. Dadurch werden aber nationale Handlungsmöglichkeiten nicht mehr wahrgenommen. Es handelt sich um ein Politikwahrnehmungsdefizit der Sozialpartner. Die Gefahr ist, daß Österreich sich damit in einen Teufelskreis der Globalisierungsideologie begibt. Aus der Ohnmachtsperzeption des "wir können ohnehin nichts tun", definieren sich die Arbeitnehmervertretungen vorauseilend gehorsam tatsächlich weg, was die Globalisierungsthese bestätigt.

Einige Fakten gegen die Globalisierungsthese

Globalisierung erfolgt nicht in eine Richtung, sondern in Wellen. Globalisierungstendenzen werden von Gegentendenzen begleitet. Es ist ein Irrtum zu glauben, daß der internationale Handel immer mehr wird, die Arbeit immer schneller und öfter zwischen Ländern pendelt, die Wirtschaftspolitik immer ohnmächtiger wird, und die sozialen Errungenschaften immer weniger werden und den Wohlfahrtstaat auflösen. Ich möchte nicht leugnen, daß es Tendenzen in diese Richtung gibt, vor allem derzeit. Ich möchte schon gar nicht den derzeitigen Sozialabbau verharmlosen. Ich möchte auch nicht die immense Bedeutung der internationalen Finanzmärkte verharmlosen (s. Mooslechner 1995 für eine drastische Darstellung gestiegener Kapitalmobilität). Aber es gibt immer wieder auch Gegentendenzen, die das System erhalten und aus einem Abwärts wieder ein Aufwärts machen. Die lineare Fortschreibung ist nicht zulässig. Historisch lassen sich Konvergenz- und Divergenzbestrebungen in Wellen beobachten.

Wie die Internationalisierungsdebatte seit den 50er Jahren zeigt, schwankt der Glaube an die Konvergenz der sozialen, politischen und ökonomischen Bedingungen zwischen Harmonsierungseuphorie und Divergenzprognosen (für einen detaillierten Überblick s. Unger 1996 b). Boyer (1993) zeigt, wie die Konvergenztheorie in Zyklen verläuft. Der starke Technikglaube der Nachkriegszeit ging einher mit der Konvergenzthese, daß die Verwendung derselben Technologie auch zu mehr Gleichheit führen wird. Daniel Bell weissagte das "Ende der Ideologie" zu Beginn der sechziger Jahre. In der Ökonomie glaubte man an "catching up", also dem Aufholen der armen Länder. Das neoklassische Faktorpreisausgleichstheorem der Außenwirtschaftstheorie besagte noch ergänzend, daß Löhne, Preise, Zinsen etc. durch Arbitrage sich international angleichen werden. In den 70er Jahren herrschte mehr Skepsis bezüglich des harmonisierenden Effekts der Technik. Kern und Schumann (1976) zeigten empirisch, daß Technik die Arbeitnehmer in mehr höher qualifizierte und mehr minderqualifizierte spaltet. Daß also unterschiedliche Sektoren und Länder sich verschieden entwickeln werden. In den späten achtziger Jahren und neunziger Jahren dominierte wiederum ein Harmonieglaube. Fukuyama sagte in Anlehnung an Daniel Bell das "Ende der Geschichte" (Fukuyama 1992) voraus.

In der Ökonomie spalten sich die Meinungen. Während um die Maastricht-Debatte herum ein großer Harmonieglaube entsteht, werden Kritiker in Wachstums- und Außenwirtschaftstheorie tätig. Abramovitz, einer der großen Väter der modernen Wachstumstheorie warnt vor "catching up, forging ahead und falling behind" (1986). Dehesa und Krugman (1992) warnen vor einem Europa der Agglomeration.

Von Mailand bis Kopenhagen schaue Europa nachts vom Flugzeug aus gesehen eher wie eine blaue Banane als wie gleichmäßig verstreute Industriestandorte aus. Der verzweifelte Versuch Konvergenz über politische Vereinbarungen von Maastricht statt über Markt und ökonomische Anpassungsmechanismen zwischen den EU Ländern zu erzielen, zeugt davon, daß selbst Delors nicht an ökonomische Konvergenztheorien glaubte. Harmonisierungs- und Zerfallstendenzen bestehen gleichzeitig und wechseln einander in ihrem Dominieren ab.

Migrationsströme erfolgen in Wellen

Wie Sassen (1995) zeigt, ist Migration nicht ein vorgegebenes Faktum, sondern kulturell, sozial und politisch bedingt. Sie verläuft in historischen Zyklen, sowohl was ihre Höhe als ihre Bestimmungsorte anbelangt und nicht linear ansteigend. Auch bezüglich Arbeitsmobilität lassen sich solche Muster feststellen. Selbst innerhalb desselben Sprachgebietes wie in den USA lassen sich verlagernde Migrationsströme beobachten. Die Arbeitsmobilität ist in den USA rund dreimal so hoch wie in Europa, trotzdem ist sie nicht unendlich und schwankt im Zeitablauf. Auch für Österreich lassen sich Schwankungen in der Migration und Mobilität der Arbeit feststellen. Seit 1983 weist die OECD Einwanderströme ausländischer Arbeiter nach einzelnen OECD Ländern aus. Daraus geht auch hervor, welch großem internationalen Migrationsschock Österreich in den neunziger Jahren zu verkraften hatte.

Es läßt sich zeigen, daß die Wanderbewegungen in Europa nicht systematisch ansteigen. Selbst der große institutionelle Schock der Öffnung des Ostens wird wieder absorbiert werden.

Auslandskapital kommt und geht in Wellen

Internationaler Handel und Wettbewerb sind ein altes Phänomen. Internationalen Wettbewerb in Form von Auslandsdirektinvestitionen (FDI) durch multinationale Unternehmungen hat es schon vor dem ersten Weltkrieg gegeben. Es wechseln Phasen von "Liebe und Haß" zwischen nationalen Regierungen und multinationalen Konzernen. Der Grad der Internationalisierung (d.h. der Anteil des internationalen Investmentstocks am inländischen Output) hat das Ausmaß, das er um die Jahrhundertwende hatte, bis in die neunziger Jahre nie wieder erreicht (vgl. Roth 1984 und Bellak 1995). Während um 1913 dieser Grad der Internationalisierung 9  Prozent betrug, war er in den 60er, 70er und 80er Jahren rund die Hälfte und stieg erst wieder in den späten 80er und in den 90er Jahren wieder deutlich an.Die Liberalisierung der Kapitalmärkte (1987) hat zu einem gewaltigen Ansteigen der Kapitalströme geführt, die aber ebenfalls in Wellen erfolgen:

Die Kapitalströme von Auslandsdirektinvestitionen sind seit der Liberalisierung der Kapitalmärkte plötzlich mehr als fünfmal so groß wie Handelsströme. Dies bedeutet massive Veränderungen im Vergleich zu früher und ist sicher die einschneidendste Veränderung. Trotzdem ist auch die Dynamik des internationalen Kapitalverkehrs nicht unendlich.

Dem drastischen Anwachsen der FDI Ende der achtziger Jahre folgt wieder eine Dämpfung im Wachstum.

Obgleich wir uns derzeit in einer Ära der "Konvergenzsympathie", des "Harmonisierungsglaubens" und der zunehmenden Integration befinden, so läßt sich daraus nicht schließen, daß nationale Handlungsspielräume plötzlich verschwinden. Gegentendenzen der "Divergenz" und "Regionalisieung" sind ebenfalls am Werk und können zu einem Ausschlagen des Pendels in die Gegenrichtung führen. Es hieße daher das Kind mit dem Bade auszuschütten, wenn plötzlich aufgrund der Internationalisierung auf nationaler Ebene "nichts mehr getan werden kann".

In Fragen des Sozialbereichs, der nationalen Autonomie von Steuer- und Ausgabenstrukturen des Budgets bleiben nationale Spielräume selbst innerhalb einer Währungsunion erhalten. Solange perfekte Kapital- und Arbeitsmärkte nicht existieren, solange wir eine Ökonomie der Imperfektionen und Anpassungsverzögerungen haben, verbleiben auch Spielräume für eine soziale Wirtschaftspolitik.

EU-Beitritt, Währungsunion, Nato und die Zukunft bedeuten massive institutionelle Schocks. Es stimmt nicht, daß sich nichts geändert hat, wie uns manche "Visionäre" der Sozialpartnerschaft glauben machen. Und es stimmt auch nicht, daß nichts mehr getan werden kann. Es gilt, das "Problemwahrnehmungsdefizit der Sozialpartner" in Zukunft zu verringern und ihre Handlungsspielräume dadurch wieder zu vergrößern.