Alternative Juli/August 2003

Poor Services for poor people?

Im Zuge der GATS-Verhandlungen kommen nun auch soziale Dienste in den Blickwinkel der Vermarktungsbestrebungen.

Von Veronika Litschel.

Die soziale und wirtschaftliche Situation des Einzelnen oder des Haushalts beeinflussen im starken Ausmaß den Gesundheitszustand.

Es gilt mittlerweile als erwiesen, dass Menschen mit niedrigem Einkommen, armutsgefährdete oder in akuter Armut lebende, ein höheres Krankheitsrisiko haben, als Menschen mit mittleren oder hohen Einkommen. So sind ältere Menschen mit niedrigen Einkommen längere Zeit pflegebedürftig, Kinder häufiger chronisch krank, das Herzinfarktrisiko bei Menschen mit ungünstiger sozioökonomischer Ausgangslage wesentlich höher.

Im Allgemeinen werden unter Soziale Diensten personenbezogene Dienstleistungen im Bereich Beratung, Bildung, Gesundheit und Betreuung verstanden. Der Bogen spannt sich von der Hauskrankenpflege bis zur Flüchtlingsberatung, von arbeitsmarktpolitischen Projekten über Kinderbetreuungseinrichtungen zur Sozialberatung und Wohnungslosenhilfe. Soziale Dienste werden von der öffentlichen Hand direkt oder von privaten gemeinnützigen AnbieterInnen erbracht. Auch wenn unter den gemeinnützigen AnbieterInnen eine Konkurrenzsituation nicht zu übersehen ist, kann hier nicht von einem Markt im Sinne des "freien Marktes" gesprochen werden, da die NachfragerInnen zwar die Wahl zwischen verschiedenen AnbieterInnen haben können, aber nicht die Wahl, ob sie diese Leistung überhaupt in Anspruch nehmen.

Im Zuge der GATS-Verhandlungen, die unter anderem die Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungen zum Gegenstand haben, kommen nun auch soziale Dienste in den Blickwinkel der Vermarktungsbestrebungen. Damit kommen nicht nur gemeinnützige AnbieterInnen unter Druck, das gesamte System der solidarischen Finanzierung wird grundsätzlich in Frage gestellt.

Die BefürworterInnen dieses Liberalisierungsansatzes bemühen Argumente, auf die ich eingehen möchte und darlegen, warum sie vielleicht für andere Marktbereiche gelten mögen, bei sozialen Diensten aber nicht greifen: Mehr Markt führt zu niedrigeren Preisen: Tagsätze im Pflegebereich, Subventionen für Beratungs- und Betreuungseinrichtungen orientieren sich am Echtkostenprinzip, nicht an theoretisch erzielbaren (Markt-)Preisen. Das heißt, es werden die Kosten rückerstattet oder vorgestreckt, die auch tatsächlich anfallen. Alle Ausgaben einer Subvention müssen belegt werden, ansonsten muss diese zurückgezahlt werden. Die bestehende Konkurrenzsituation zwischen gemeinnützigen AnbieterInnen und die Reduzierung von Ausgaben der öffentlichen Hand im Zuge der Bemühung um ausgeglichene Budgets hat in diesem Bereich bereits zu einem enormen Preisdruck geführt. Daraus folgt, dass niedrigere Preise allenfalls auf Kosten der Qualität der erbrachten Leistungen oder zu Lasten der ArbeitnehmerInnen gehen können. Soziale Dienste bewegen sich aber bereits heute in einem Niedriglohnsegment, dazu arbeiten sie noch zu einem nicht unbeträchtlichen Teil mit ehrenamtlichen MitarbeiterInnen. Anders könnten sie jetzt schon die Versorgung nicht Aufrecht erhalten.

Der Markt regelt die Qualität - schlechte Qualität findet keine Nachfrage, auch nicht bei niedrigen Preisen: Es stellt sich bei sozialen Diensten meist nicht die Frage, ob sie in Anspruch genommen werden wollen. Wer ist schon gerne pflegebedürftig oder braucht Hilfe im Alltag? Ist der Zugang zu qualitativ hochwertigen Leistungen durch die individuelle finanzielle Situation erschwert oder unmöglich, müssen Leistungen mit geringerer Qualität in Anspruch genommen werden. Damit beginnt die Entwicklung zu poor services for poor people. Großbritannien ist ein gutes Beispiel für eine solche Qualitätsspirale nach unten.

Der Ausgleich für benachteiligte Gruppen wäre im freien Markt durch individualisierte monetäre Mittel oder durch Voucher-Systeme bei freier Wahl der AnbieterIn besser möglich: Diese Argumentation ist im ersten Augenblick sehr einleuchtend. Im Kern bedeutet es, dass für eine bestimmte Leistung ein Wert festgesetzt wird, dieser Wert steht dem/der Einzelnen zu Verfügung, sollte sie/er die Leistung beanspruchen müssen. Die Betroffenen können auf dem Markt verschiedene AnbieterInnen (zu verschiedenen Preisen) wählen. Wird eine billigere Leistung ausgesucht, bleibt etwas übrig im umgekehrten muss zugezahlt werden. Dabei werden schnell Diskussionen darüber aufkommen, warum überhaupt etwas übrig bleiben darf. Sehr bald wird die Leistung nur mit dem am Markt niedrigsten Preis abgegolten werden. Es entsteht ein Kostenminimierungsdruck der zu Lasten der Qualität geht. Von Wahlfreiheit der NachfragerIn, Verbesserung der Position und Marktteilnahme durch Ausgleich der finanziellen Benachteiligung kann nicht gesprochen werden.

Liberalisierungsschritte in den öffentlichen Dienstleistungen und in den sozialen Diensten finden auch ohne GATS in der EU statt: Das ist grundsätzlich richtig. Soziale Dienste kommen im Zuge des EU-Wettbewerbsrechts zunehmend unter Druck. Vor allem die Verringerung von Subventionen und die Entwicklung zu Vergabeprozessen und damit Leistungsverträgen sowie der Trend zu gemeinnützigen Unternehmen statt Organisationen forcieren diesen Prozess. Dazu herrscht generell eine große Rechtsunsicherheit innerhalb des europäischen Binnenmarktes was die Vergabe von Beihilfen und Subventionen betrifft. Zur Zeit laufen zahlreiche Beschwerdeverfahren bei der Kommission und beim Europäischen Gerichtshof (EUGH) die sich mit Beihilfen in Bezug auf soziale oder gemeinnützige Unternehmen beschäftigen. Gegenstand ist in den meisten Fällen, dass gemeinnützige Unternehmen Beihilfen bekommen, die ihre sozialen Mehrkosten abgelten sollen. Private AnbieterInnen gehen davon aus, dass die Beihilfen eine Wettbewerbsverzerrung darstellen. Die Institutionen der EU gehen aber erfahrungsgemäss davon aus, dass soziale Arbeit und soziale Leistungen wichtig sind für das europäische Sozialmodell. Der EUGH und teilweise auch die Kommission entscheiden bis jetzt nicht nur aufgrund des organisationsrechtlichen Status und der Marktfreiheit, sondern beziehen soziale Komponenten bezüglich der Leistungsinhalte in ihre Überlegungen ein und formulieren Ausnahmen. Das reicht bei weitem nicht, um die Rechtsunsicherheit zu beheben und birgt viele weitere Gefahren mit sich, die eine eigene Ausführung wert wären, doch sind soziale Belange im GATS überhaupt kein Thema! Im GATS-Abkommen geht es um den Abbau von Handelshemmnissen und um freien Marktzugang. Natürlich sind diese Art der Beihilfen eine Einschränkung des freien Marktzugangs, wenn sie nicht allen AnbieterInnen gleichermassen gewährt werden. Das GATS kennt keine Argumentation zu Gunsten von sozialen Belangen oder zum Beispiel ArbeitnehmerInnenschutz. Damit würden im Rahmen des GATS Beihilfen und Subventionen unter die Nichtgleichbehandlung fallen und könnten vor dem Schiedsgericht beeinsprucht werden. Das würde für die meisten gemeinnützigen AnbieterInnen und auch für die meisten sozialen Dienste, wie sie heute bestehen, das Ende bedeuten.

Der Gesundheitsbereich ist wie Wasser, Bildung, audiovisuelle Medien von den GATS-Verhandlungen ausgenommen: Dieses Argument wird GATS-KritikerInnen oft entgegen gehalten. Die EU hat in ihrer Angebotsliste, soweit bekannt, zwar keine Öffnung vorgesehen, andere Staaten haben Forderungen zur Öffnung dieser Bereiche formuliert. Das GATS-Abkommen beinhaltet eine Verpflichtung zur weiteren Liberalisierung und zur Zeit hat die erste Verhandlungsrunde noch nicht richtig begonnen. Es ist also eine Frage der Zeit, wann das theoretische Marktpotential der sozialen Dienste in Europa Verhandlungsgegenstand wird. Ausserdem ist der Gesundheitsbereich als solcher nicht eindeutig definiert und soziale Dienste fallen nicht unbedingt in den Gesundheitssektor.

Eine Voraussetzung zur Inanspruchnahme von Gesundheitsdienstleistungen ist die Krankenversicherung. Versicherungen fallen im GATS unter den Sektor Finanzdienstleistungen. Gesetzliche Versicherungen, also staatliche Sozial- und Pensionsversicherungen sind explizit aus den GATS-Verhandlungen ausgenommen. Was aber, wenn eine nationale Regierung beschließt, vom Prinzip der Pflichtversicherung abzugehen und stattdessen eine Versicherungspflicht, also die Pflicht sich bei privaten Versicherungen "freier" Wahl zu versichern, einführt? Das Regierungsübereinkommen des Jahres 2000 beinhaltete diesen Umbau für die österreichische Krankenversicherung. Dann unterliegt die Krankenversicherung ähnlich wie die private Pensionsvorsorge den Bestimmungen des GATS. Liberalisierungen im GATS sind faktisch nicht rückgängig zu machen. Das Abkommen schreibt fest, dass ein geöffneter Bereich drei Jahre nicht verändert werden darf. Will ein Nationalstaat nach Ablauf dieser Frist die Entscheidung revidieren, muss er den theoretischen Verlust ausgleichen, in dem er hohe Abschlagszahlungen leistet oder einen vom monetären Umfang ähnlichen Bereich zur Liberalisierung freigibt.

Abschließend lässt sich festhalten: Werden Kosten von sozialen Diensten und sozialer Arbeit nicht mehr solidarisch getragen, werden viele Einkommensgruppen, und nicht nur die untersten, keinen Zugang mehr haben. Damit fällt soziale Arbeit wieder zur Gänze in den Kompetenzbereich Familie - und damit in die Zuständigkeit von Frauen, die diese unentgeltlich erbringen.

Wir befürchten mit Blick auf die Liberalisierungserfahrungen in anderen Ländern und sehen es aus sozialwissenschaftlicher Forschung bestätigt, dass, sobald die Kosten der Teilhabe in zentralen Lebensbereichen von den einzelnen Menschen individuell zu tragen sind, sich diese nicht nur nichts ersparen, sondern die individuellen Kosten für soziale Sicherheit steigen werden. Damit steigt auch das Risiko von Verarmung für wesentlich größere Bevölkerungskreise als bisher.

Informationen zu Armut und Gesundheit: [www.armutskonferenz.at].

Alternative Juli/August 2003