Alternative Dezember 2002

Die Krise als Wendepunkt?

Die Wahl Lulas zum brasilianischen Präsidenten bedeutet eine Absage an das liberale Wirtschaftsmodell. Sie hat Signalwirkung für den gesamten Subkontinent. Die Reaktion auf die Krise in den einzelnen lateinamerikanischen Ländern ist sehr verschieden, wie der Vergleich Brasiliens mit Argentinien und Uruguay zeigt.

Von Joachim Becker.

Im vierten Anlauf wurde Luiz Inácio Lula da Silva zum brasilianischen Staatspräsidenten gewählt, wie vor zweiundzwanzig Jahren der Sozialist Salvador Allende Gossens in Chile. Er wird der erste linke Staatspräsident Brasiliens sein und der erste Arbeiter auf dem Präsidentensessel. In Brasilien mit seiner starren sozialen Hierarchie kommt das einer Kulturrevolution gleich. Höchste Staatsämter waren nämlich bisher der Oberschicht vorbehalten.

Lula ist auch Repräsentant einer Partei, der Partido dos Trabalhadores (PT), die mit dem üblichen Politikmodell bricht. Die PT ist Anfang der Achtziger-Jahre aus basisorientierten Gewerkschaften, Basisgemeinden und anderen sozialen Bewegungen hervorgegangen. Auch Ex-Guerilleros und AktivistInnen linker Kaderparteien schlossen sich der PT an. Damit ist die PT eine linke Massenpartei mit verschiedenen Strömungen. Seit Ende der Achtziger-Jahre hat die PT in verschiedenen Großstädten von São Paulo bis Porto Alegre und in verschiedenen Bundesstaaten auch die Regierung gestellt. Zum Teil hat sie dort neue Formen der Staatlichkeit, wie das Partizipative Budget in Porto Alegre und später im Bundesstaat Rio Grande do Sul, entwickelt. Aber auch ihr Verhältnis zu den sozialen Bewegungen hat sich verändert. So wurden beispielsweise in Rio Grande do Sul Projekte der Landlosenbewegung MST in die Praxis umgesetzt, das Verhältnis von Gewerkschaften zu amtierenden PT-Landes- und Stadtregierung war jedoch nicht immer konfliktfrei. Die PT-Stadt- und Landesregierungen stellten eine reale Alternative zum auf Bundesebene herrschenden Liberalismus dar.

Brasilien: Votum gegen das liberale Modell

"Es gibt keinen Zweifel, dass die Mehrheit der Gesellschaft für ein anderes Ideal des Landes votierte, in dem die Grundrechte aller gesichert wären", erklärte Lula am Tag nach seiner Wahl. "Die Mehrheit der brasilianischen Gesellschaft votierte für die Schaffung eines anderen Wirtschafts- und Sozialmodells, das in der Lage wäre, die Reaktivierung des Wachstums, der Wirtschaftsentwicklung mit der Schaffung von Arbeitsplätzen und einer Einkommensverteilung sicherzustellen."

Das (sozial-)liberale Wirtschaftsmodell der Regierung Fernando Henrique Cardoso war durch das Primat der Finanzinteressen gekennzeichnet. Von 1994 bis Anfang 1999 war der Real eng an den US-Dollar gekoppelt. Über eine Überbewertung der nationalen Währung sollte die Inflation gebrochen werden. Darin war die Politik Cardosos erfolgreich, und das Ende der Hyperinflation trug ihm anfänglich auch breite Sympathien ein. Doch die Kehrseite waren eine Verschlechterung der Leistungsbilanz, eine innerhalb von vier Jahren um ca. hundert Milliarden US-Dollar steigende Auslandsschuld, eine Schwächung der industriellen Struktur und eine Informalisierung der Beschäftigungsverhältnisse. Die Abwertung des Real Anfang 1999 führte zwar zu einer Verbesserung der Handelsbilanz und einem Nachlassen des Konkurrenzdrucks auf die brasilianische Ökonomie. Doch blieben als Erbe ein weit höheres Gewicht des Auslandskapitals in der brasilianischen Wirtschaft und eine extrem hohe Auslandsschuld von 243,2 Milliarden US-Dollar (1998). Beides zieht einen ständigen Aderlass an Devisen für Gewinn- und Zinsüberweisung ins Ausland und ein beträchtliches Maß äußerer Abhängigkeit nach sich. Die soziale Situation blieb weiterhin äußerst prekär. Mit der Wirtschaftsstrategie zeigten sich zuletzt nicht nur breite Sektoren der ärmeren Bevölkerung und der lohnabhängigen Mittelklasse, sondern auch Teile des Kapitals unzufrieden.

Lula steht unter einem gewissen Druck von unten, obgleich die sozialen Bewegungen in der Tendenz schwächer geworden sind und die Gewerkschaften durch die hohe Arbeitslosigkeit und die offen gewerkschaftsfeindliche Politik Cardosos geschwächt sind. Gegenüber einer wirtschaftspolitischen Korrektur, welche die produktiven Sektoren stärken würde, sind Teile des (vor allem nationalen) Kapitals aufgeschlossen. Gleichzeitig sind die Auslandsunternehmen, die brasilianischen Finanzinteressen und die westlichen Regierungen wie die internationalen Finanzinstitutionen bestrebt, möglichst viel des Alten in die Amtszeit Lulas herüberzuretten.

Über die brasilianische Abhängigkeit bei der Verlängerung von Auslandskrediten ist die Regierungstätigkeit konditionierbar. Weiters haben die bisherigen Regierungskräfte über die Gesetzgebung Vorkehrungen getroffen, um die Spielräume einer absehbaren künftigen Linksregierung einzuschränken. So wurden die Möglichkeiten des Präsidenten, per Dekret am Kongress vorbeizuregieren, von denen Cardoso in demokratiepolitisch bedenklicherweise Gebrauch gemacht hatte, eingeschränkt. Auch die budgetpolitischen Spielräume sind durch das "Budgetverantwortungsgesetz" eingeengt worden. Von einer eigenen Mehrheit im Kongress ist die PT, trotz deutlichen Zuwachses an Abgeordneten, weit entfernt. Weiters gibt es eine lange Übergangsperiode zwischen der Wahl Lulas am 27. Oktober 2002 und seiner Amtseinführung 2003, die potentiell zur Destabilisierung genutzt werden könnte.

Damit steht die PT unter deutlichem Druck zu Bündnisbildung. Im Kongress könnten die zentristischen Kräfte um die PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) einen wichtigen Bündnispartner abgeben. Die PMDB ist als breite Omnibus-Partei - alles unter einem Dach - angelegt. Inhaltlich ist die sie nach verschiedenen Seiten offen, im Politikstil allerdings klientelistisch und damit wenig emanzipativ angelegt. Eine profilierte nationale Führungspersönlichkeit hat die PMDB nicht, so dass sie auf diesem Feld mit Lula nicht konkurriert. Eine Kooperation könnte sich für beide Seiten - Lula mit der PT wie die PMDB - als vorteilhaft erweisen. Dies würde faktisch auf eine Stärkung des Parlaments hinauslaufen. Vermutlich dürften diverse Kommission im Rahmen eines Sozialpakts zur Stärkung eines produktiv orientierten Wirtschaftsmodells hinauslaufen. In diesen Pakt wären außer Regierung und Parlament auch die Kapitalseite und die Gewerkschaften sowie, je nach Materie, eventuell auch andere Interessengruppen eingebunden. Die Etablierung neuer Formen der Partizipation auf Bundesebene ist nicht zu erwarten. Wen der Sozialpakt tatsächlich inkludieren wird, bleibt abzuwarten.

Kern des Sozialpakts ist die Stärkung der produktiven Sektoren der brasilianischen Ökonomie. Hierbei sollen auch Kleinunternehmen, Genossenschaften und die sogenannte "solidarische Ökonomie" eine Stärkung erfahren. Lula strebt, laut seiner ersten Erklärung nach der Wahl, eine Stärkung sowohl der Exportkraft als auch eine Erweiterung des Binnenmarktes an. Die Binnenmarkterweiterung soll nachfrageseitig durch eine Stärkung der Massenkraft getragen werden. Dies würde auch ein gewisses Maß der Umverteilung bedeuten. Als eine zentrale Regierungspriorität benannte Lula auch die Bekämpfung des Hungers.

Die Frage ist, inwieweit die bisherige Form der Einbindung in die internationale Wirtschaft eine solche Umorientierung zulassen beziehungsweise die Regierung in die Außenwirtschaftsbeziehungen eingreifen wird. Eine Schlüsselfrage ist hierbei das Projekt einer Gesamtamerikanischen Freihandelszone (ALCA). Dies wird speziell von den USA betrieben, um die lateinamerikanischen Staaten in einer untergeordneten Position an die USA zu binden. Bei ALCA geht es um vielmehr als nur Freihandel. Die bisherigen Vorschläge würden die Möglichkeiten einer eigenständigen Industrie- und Sozialpolitik extrem beschneiden. Daher zeigt sich die PT, wenn auch nicht ohne Ambivalenzen gegenüber ALCA reserviert. Ein breites soziales Bündnis hat vor einigen Wochen eine ablehnendes Referendum gegen ALCA organisiert. ALCA stellt die absehbare Sollbruchstelle im Verhältnis mit den USA dar. Will eine Regierung Lula das Projekt ALCA unterlaufen, wäre es günstig, sie hätte Verbündete. Als solche kämen potentiell die Partner im 1991 gegründeten Mercado Común del Sur (Mercosur) - Argentinien, Uruguay und Paraguay - dar. Auch diese sind von der Krise des liberalen Modells erfasst, allerdings in noch weit schwererer Form als Brasilien und auch mit anderen politischen Konsequenzen.

Argentinien: Mercosur- oder US-Orientierung

Die argentinischen Regierungen haben die liberale Politik der Dollarbindung und Außenöffnung in den Neunziger-Jahren noch viel radikaler und langanhaltender verfolgt als Brasilien. Produktionsinteressen spielen in Argentinien politisch keine Rolle mehr, parteipolitisch ist die Linke eine Randerscheinung.

Die rentiersfreundliche Wirtschaftspolitik mündete in Argentinien vorerst in einer noch weit tieferen Krise als in Brasilien. Die Abwertung des Peso wurde solange aufgeschoben, bis nichts mehr ging. Das hatte seinen Grund in der hochgradigen Dollarisierung der argentinischen Ökonomie, welche die Ausstiegskosten aus der Hochwährungspolitik weit höher schraubte als in Brasilien mit seiner Bewahrung eines nationalen Währungsraums. Die Dollarisierung bedeutete, dass viele Schuldner Pesos verdienten, aber in Dollars verschuldet waren. Die Dollarisierung bedeutete auch, dass die argentinische Zentralbank im Fall einer Bankenkrise die Banken nicht liquide würde halten können. Denn als letzte Liquiditätsquelle kann eine Zentralbank nur mit einer nationalen Währung dienen. Als eine Abwertung und eine Schieflage der Banken absehbar wurde, kam es zum massiven Abzug von Einlagen bei den Banken und Kapitalflucht ins Ausland. Ende 2001, Anfang 2002 zog der langjährige IWF-Musterschüler die Notbremse: Die argentinische Regierung fror einen Großteil der Depositen ein und unterwarf den Zahlungsverkehr mit dem Ausland scharfen Beschränkungen. Faktisch bedeutete dies ein Teilmoratorium bei der Bedienung der Auslandsschuld. Dies führte zu unmittelbaren Sanktionen des Internationalen Währungsfonds (IWF). Die Verhandlungen mit dem IWF ziehen sich seit Monaten hin. Argentinien ist international nicht mehr kreditwürdig.

Die Beschränkungen des Zahlungsverkehrs zogen einen Liquiditätsmangel der argentinischen Ökonomie und eine scharfe Rezession nach sich. Ein Rückgang des BIP um mehr als fünfzehn Prozent im Jahr 2002 scheint äußerst wahrscheinlich. Während die Höhe der Exporte in etwa gehalten werden konnte, sind die Importe stark eingebrochen. Argentinien hat in den ersten neun Monaten des Jahres 2002 einen Handelsüberschuss von etwa zwölf Milliarden US-Dollar erzielt. Diesen will die argentinische Regierung zunächst zur Währungsstabilisierung einsetzen.

Einen besonders hohen Außenhandelsüberschuss erzielte Argentinien in den ersten Monaten des Jahres 2002 vor allem gegenüber dem Mercosur. Die argentinischen Exporte in den Mercosur gingen leicht, die Importe hingegen in den ersten beiden Monaten 2002 gegenüber dem selben Zeitraum des Vorjahres hingegen um Zweidrittel zurück. Die Mercosur-Partner, vor allem Brasilien, hielten relativ still. Das war für die argentinische Regierung ökonomisch von beträchtlicher Bedeutung. Die Mercosur-Regierungen stärkten der Regierung Duhalde gegenüber den Gläubigern auch politisch den Rücken.

Das hieß, dass sie Stützungskredite für Argentinien forderten. Ziel des argentinischen Establishments ist nicht der Bruch mit den Gläubigern und deren politischer Vertretung, dem IWF, sondern ein Abkommen mit dem IWF. Und das bedeutet, sich mit der US-Regierung ins Einvernehmen zu setzen. Wie schon bei den Umschuldungsverhandlungen in den Neunziger-Jahren des 19. Jahrhunderts geht es den Gläubigern auch heuer darum, die Verhandlungsmacht der Zentralregierung gegenüber Querschüssen aus den Provinzen zu stärken und dauerhafte Vorteile für das Auslandskapital - damals das britische, heute das US-amerikanische Kapital - auszuhandeln. Über eine drastische Austrocknung des Binnenmarkts und entsprechende Rückgänge bei den Einfuhren soll Argentinien einen Handelsbilanzüberschuss erzielen, den es dann zum Schuldendienst einsetzen kann. Auf diesem Weg ist Argentinien - um den Preis von Massenverarmung - schon weit vorangeschritten. Der IWF, der maßgeblich US-amerikanischen Einfluss unterliegt, scheint austesten zu wollen, wie weit er mit einer solchen Politik gehen kann. Er weiß, dass er mit der Regierung Duhalde letztlich einen relativ willfährigen Verhandlungspartner hat. Argentinien wird als wirtschaftlich so unwichtig eingeschätzt, dass von dessen Krise keine größeren Wirkungen auf die internationale Wirtschaft ausgehen können. Und die Paralyse der argentinischen Binnenwirtschaft trifft vor allem europäische, weit weniger aber US-amerikanische Konzerne. Diese könnten durch das lange Zuwarten vielleicht noch mürbe für einen billigen Abkauf von Infrastrukturmonopolen an das US-Kapital gemacht werden.

Es gibt zwar Proteste gegen die Verarmungspolitik der peronistischen Regierung. Diese Proteste sind jedoch sozial wie politisch fragmentiert. Die Mittelklasse will an ihre eingefrorenen Dollarguthaben. Die ArbeiterInnen und zahlreichen Arbeitslosen wollen Mittel zum Lebensunterhalt. Die Gewerkschaften sind durch die hohe Arbeitslosigkeit - offen mehr als zwanzig Prozent Arbeitslose sowie mindestens weitere zwanzig Prozent Unterbeschäftigte - geschwächt. Die beiden peronistischen Gewerkschaften halten gegenüber der peronistischen Regierung still. Die weiter links stehende CTA (Central de los Trabajadores Argentinos), die vor allem im öffentlichen Dienst verankert ist, setzt hingegen eher auf Mobilisierung und kooperiert auch mit Arbeitslosengruppen. Es gibt diverse Initiativen zur Sicherung der materiellen Überlebens, wie Tauschmärkte und einige von der Belegschaft übernommen Betriebe. Das politische Establishment scheint dennoch gegen sozialen Protest letztlich gut abgeschirmt. Es setzt nur taktisch auf eine Kooperation mit Brasilien und dem Mercosur, doch strategisch bleiben die dominanten Kräfte in Argentinien auf die USA ausgerichtet.

Gespaltenes Uruguay

Die Ausrichtung der dominanten Kräfte auf die USA ist auch in Uruguay zu beobachten. Auch ihnen geht es um die Bewahrung dessen, was vom rentiersorientierten Wirtschaftsmodell noch geblieben ist. Dieser Priorität hat die Regierung Batlle auch ihre Außenpolitik untergeordnet. Sie brach nicht nur im April 2002 die diplomatischen Beziehungen mit Kuba ab, sondern kündigte im Februar auch an, separat, d.h. ohne Abstimmung im Mercosur, mit den USA über ein Handelsabkommen verhandeln zu wollen. Für diese Willfährigkeit ist die Regierung Batlle während der sich verschärfenden Finanzkrise durch US-Unterstützung und IWF-Kredite belohnt worden.

Sowohl die einseitige Orientierung der Regierung auf den Finanzsektor wie auch die Außenpolitik sind auf scharfe Kritik gestoßen. Im Gegensatz zu Argentinien findet die Kritik auch parlamentarische Resonanz. Dies gilt vor allem für den Encuentro Progresista-Frente Amplio, in dessen Reihen allerdings auch eine Ausdifferenzierung zwischen radikaleren Kräften und ParteigängerInnen eines sachten Umbaus zu finden sind. Eine Ausdifferenzierung ist allerdings auch in der Regierungskoalition zwischen Colorados und Blancos erkennbar. Risse treten vor allem bei den Blancos auf, die eine eher ländliche Basis haben, die von der Krise schwer betroffen ist. Am Tag nach der Wahl Lulas zum brasilianischen Präsidenten zogen sich die Blancos aus der Koalition zurück.

Im Bereich der sozialen Bewegungen wird die Kritik im Gegensatz zu Argentinien von bereits etablierten Kräften artikuliert. Neu sind hingegen die Bündnisbildungen. So finden Gewerkschaften und Vertretungen von Kleingewerbetreibenden sich zu - zumindest taktischen - Bündnissen zusammen. Ihr gemeinsamer Nenner ist die Forderung nach einer Neuausrichtung der Wirtschaftspolitik zugunsten einer Stärkung der produktiven Sektoren. Auf Kundgebungen zum 1. Mai traten erstmals GewerkschafterInnen und Kleingewerbetreibende gemeinsam auf. Auch Plakate zugunsten des Mercosur wurden auf Kundgebungen schon mitgeführt. Die produktiven Sektoren Uruguays sind wegen der Kleinstaatlichkeit weit stärker auf die Nachbarländer ausgerichtet, als dies bei Brasilien oder Argentinien der Fall ist. Von daher ist Uruguay auch besonders stark von den Abwertungen und der Krise seiner Nachbarn betroffen. Der Anteil des Mercosur an Uruguays Exporten nahm von 55,3 Prozent im Jahr 1998 auf nur 33,3 Prozent im ersten Quartal von 2002 ab. Eine Wiederbelebung des Handels würde von einer Reaktivierung der jeweiligen Binnenwirtschaften abhängen. In diese Richtung weisen die Forderungen sowohl der oppositionellen Kräfte in Uruguay als auch die programmatischen Äußerungen der künftigen Regierungsparteien in Brasilien. Auch in Argentinien gibt es derartige Forderungen, jedoch ist dort eine wirtschaftspolitische Wende in diese Richtung nicht wahrscheinlich, da die Gegenbewegung zu zersplittert ist und ihr ein parteipolitischer Transmissionsriemen fehlt.

Von daher scheint sich die unterschiedliche Orientierung zwischen Brasilien und Argentinien innerhalb des Mercosur fortzusetzen. Der derzeit herrschende Machtblock in Uruguay steht strukturell Argentinien (und damit den USA) näher als Brasilien. In Uruguay ist jedoch ein Umschwung nicht auszuschließen. Von daher ist fraglich, inwieweit der Mercosur ein wirkliches Gegengewicht zu ALCA darstellen kann. Eine PT-Regierung müsste sich wohl nach anderen regionalen Verbündeten, wie Venezuela, umschauen.

Noch urwahrscheinlicher scheint, dass der Mercosur sich zu einer Verweigerungsfront in der Schuldenfrage entwickelt. Ein Moratorium der Auslandsschuld ist wie auch Kapitalverkehrskontrollen eine notwendige Voraussetzung für einen tiefgreifenden wirtschaftspolitischen Kurswechsel. Nur so kann die Außenabhängigkeit wirksam vermindert werden und könnten Ressourcen für eine Belebung der Binnenwirtschaft aktiviert werden. Doch hierfür scheinen sich die gesellschaftlichen Kräfteverhältnisse noch nicht weit genug verschoben zu haben.

Joachim Becker ist ao. Professor am Institut für Volkswirtschaftstheorie und -politik der Wirtschaftsuniversität Wien und hat 1999 und 2001 an der Universidad de Buenos Aires unterrichtet.

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